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中国省级财政透明度评估报告(2009)

2016-09-29 19:24:29 编辑:本站编辑

一、项目宗旨

  政府信息公开是指政府部门在行使国家行政、经济等管理权限过程中,通过法定形式和程序,将与经济、社会管理和公共服务相关的公共信息主动向社会公众公开、或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。

  政府信息公开,理由有四:其一,政府信息公开,保证公民对于政府信息的知情权,是公民应享有的基本权利;其二,政府信息公开,是实现决策民主化的基本前提;其三,政府信息公开,是激励和约束政府的基本条件;其四,政府信息公开,打造阳光政府,是提升政府治理效率和水平的重要方式。胡锦涛总书记在党的十七大报告中谈到“坚定不移发展社会主义民主政治”时指出:“要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”,“保证人民当家作主”。在此,对于民主决策的知情权、参与权、表达权与监督权这四项权力的强调,知情权是位于首位的,这意味着知情权是其它三项民主权力的前提,由此也彰显政府信息公开的必要性。在不知情的情况下,参与权、表达权和监督权都只能是虚设的权利,正如一个没有知觉的人不能行使任何权利一样,在缺乏信息的情况下,民主选举、民主决策、民主管理和民主监督不可能发挥有效的作用。

  政府信息公开不仅必要而且早已成为世界潮流,且越来越规范与程序化,表现在:其一,参与政府信息公开立法的国家不仅日益增多,且日趋普遍。到了上个世纪80年代、90年代以及本世纪之初,有越来越多的国家都加入到信息公开的行列之中。据统计,到2006年12月为止,已经有70多个国家和地区制定了信息公开法。其二,信息公开的内容也发生了很大的变化,许多国家都从过去向特定对象、有选择地公开政府信息,变为原则上向所有人、公开除个别特例外所有的政府信息。就财政信息来说,除涉及国家秘密与公共安全等特殊项目外,各种以财政预决算文件为核心的信息以及预决算形成的过程基本上都成为政府公开的对象。其三,信息公开的范围日益拓展。早期的政府信息公开可能侧重于结果,而此后,公共决策的程序和过程往往也被纳入需要公开的范围。其四,政府信息公开的程序日益规范。各国一般都规定须在网上及固定地点设置信息公开窗口,受理对政府信息公开提出的申请,并在固定地点设立专门的阅览室,以供来访者阅览各种政府文件和资料。对于网上和阅览室均未提供的资料,申请人可以提出要求公开的申请,政府需按时给出公开或不公开的答复。对被公开的资料,申请者可以通过阅览或者复印副本的方式获得所需信息。同时,信息公开制度对信息公开义务人主体和信息公开权利人主体都设有救济制度,当对信息公开的处理存有异议时,均可以提出申述或者行政诉讼。另外,在信息公开化的世界潮流中,民间非盈利组织逐渐承担起重要的角色,民间非营利组织在信息公开方面的作用日益增大。

  作为政府信息公开世界史的一部分,我国政府信息公开存在与其它国家相同的趋势和相近的经历。从新中国成立至今,我国政府信息公开法律和制度演进的具体情况大体上可以划分为三个阶段:从建国到改革开放开始这30年的“日趋封闭阶段(1949——1978)”、从改革开放到2007年这将近30年的“有限调整阶段(1979——2007)”与之后的“步入正轨阶段(2008年以后)”。

  从新中国成立至1978年改革开放以前这三十年,这一时期大体上可以归纳为我国政府信息不断封闭的时期。之所以如此概括,是因为在新中国刚成立的时候,政府信息公开在现实的实践中还是比较好的,相关的法律法规也规定和保障了公民的知情权。但其后,随着1951年公布的《保守国家机密暂行条例》的颁布实施,我国政府对信息逐渐采取保密的手段,与社会政治生活相关的大量信息被封闭,“严守国家秘密”成为了主旋律。《保守国家机密暂行条例》规定的国家机密范围涵盖了“国家财政计划,国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”、“国家金融计划,贸易计划,海关计划及金融、贸易、海关事务之机密事项”、“铁路、交通、邮政、电信之机密事项”、“国家和各种经济建设计划及经济建设事业之机密事项”、“科学发明发现,文化教育及卫生医药之机密事项”、“立法、司法、检察和监察事务之机密事项”、“档案、密码、印信及一切有关国家机密的文件、电报、函件、资料、统计、数字、图表、书刊等”、“内务和人事之机密事项”等与公民经济政治生活密切相关的大量信息。受保密条例以及其它制度因素的影响,我们国家政府信息封闭的情况日益严重。

  在十一届三中全会以后,党和政府逐渐重视人民群众的知情权,新闻媒体、社会公众以及人大代表也在不遗余力地推动政府信息公开的进程。1984年9月,邓小平同志就提出了“开放信息资源,服务四化建设”的响亮口号。1987年10月,党的十三大更是明确提出“提高领导机关的开放程度,重大事情要让人民知道,重大问题要经人民讨论”。2003年9月26日,《人民日报》发表了题为“深入推进政务公开切实维护好最广大人民的根本利益”的文章,要求进一步推进政务公开。《人民网》于2004年2月23日发表题为“向信息透明度要群众知情权”的文章,文章呼吁“所有公民都来参与其中,共同努力,共同营造一个清澄明澈、公开透明的‘信息世界’”。2004年3月,国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005年3月,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》出台。2006年1月,国务院信息化办公室推广应用组负责人称,由国务院信息办会同法制办制定的《政府信息公开条例》已经完成草案起草和说明稿,并上报国务院。就这样的一些表述以及相关制度安排而论,其总的思想是试图就改革开放以前政府信息封闭的情况做出制度性的调整。

  2008年5月1日,国务院于2007年1月17日审议通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式施行。《条例》开宗明义指出,“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”《条例》的施行标志着我国信息公开的进程进入了一个有法可依的崭新阶段,对我国在新形势下建设真正意义上的公开、透明、阳光政府有着重大的意义。

  但是,由于原有制度的惯性以及其它方面的原因,我国政府长期习惯于操作不公开,缺乏基本的透明度,要改变这种已经具有一定惯性的信息不公开状况,自然会遇到相当大的阻力,《条例》的贯彻实施必将会伴随着一个艰难的、长期的过程。因此,为促进《条例》的贯彻落实,同时增进对我国政府信息公开状况的了解,我们设立了关于中国省级财政透明度评估的研究项目,希望能通过该项目对我国各地政府财政信息公开的现状进行评估,并提出进一步推动该项工作的建议。

  之所以选择财政透明度作为推进政府信息公开进程的切入点,是因为我们认为,①推动政府信息公开,提高财政透明度实乃当务之急。一个家庭谁当家通常就谁看管钱,他至少对家里有多少钱,用到哪里去应该心中有数。承认人民当家作主就应该让人民了解自己的家底,他们委托政府管理的资金有多少,从什么渠道获得,用于哪些用途,资金安排和使用结果是否符合他们的要求和愿望。保障人民知情权的一个基本要求是让人民知晓他们委托政府管理的所有公共资金和资产的运行状况。一句话,必须要有一个公开、透明的阳光财政。实际上,自上个世纪90年代末以来,财政信息公开问题日益受到世界各国公共政策制定者们的关注,纷纷专门就财政透明度进行了立法。②财政透明是政府其它信息公开的基础。历史唯物主义认为,经济基础决定上层建筑。就主要涉及公共权力与公共资金使用的政府信息公开而言,公共资金的应用,可以被视为是经济基础,而公共权力的使用则对应上层建筑。因此,做到财政透明意义重大。人民要能有效控制和监督政府的权力使用,防止和惩治腐败,就必须抓住财政透明这一根本点。在财政没有做到透明的情况下,要想通过其它方式和途径来防治腐败,如果不说是不可能的,那也必然是代价高昂的。③财政透明度建设在操作上相对简易可行。在技术操作层面,财政透明度建设是最容易推动的,也是最容易攻克和取得进展的。政府信息公开牵涉的内容很多,牵涉的面很广,而我国信息公开的制度建设刚刚步入正轨,信息公开的其它制度性条件尚不完全具备,在许多方面要想立刻取得突破存在一定的困难。但就财政透明度而言,不管是在2006年政府收支分类改革之前,还是在收支分类改革之后,政府财政信息的登记都是十分规范的,信息公开几乎不存在什么技术上的困难,关键是政府愿不愿意公开。因此,本课题组选择了财政透明度作为整个政府信息公开进一步建设的突破口,希冀能够通过对政府财政透明度的推进来推动整个政府信息公开的进程,为打造阳光政府服务,为中国的政治现代化进程服务。


二、项目设计与组织过程

  如何评判一国政府的财政透明度? 财政透明度的衡量标准是什么?应该从哪些方面进行考察?对此,许多国际组织以及各国众多民间机构经过多年的实践已发展出多种比较成熟的评价指标体系和方法。如国际货币基金组织(IMF)的《财政透明度守则》、经济合作与发展组织(OECD)的《预算透明度最佳做法》、国际预算合作组织(IBP)的“预算公开调查问卷法”、日本非营利民间组织“全国市民行政监察(ombudsman)联络会议”的“地方政府透明度排名调查”,等等。

综合已有的各种标准和考察的视角,结合财政透明的宗旨,我们认为完全和真正意义上的财政信息透明,应满足公开、法定、完整、多维、具体、真实、规范、便利和及时的原则。但鉴于各种原因或受条件限制,迄今尚未有如此全面的财政透明度考察。已有的各种做法,其项目设计大多只选择其中的几个视角展开。同样地,关于中国省级财政透明度评估项目,受条件与能力限制我们也只选择公开、完整、具体、便利这样几个我们认为是最基本的和重要的视角进行项目设计与组织。我们选择2006年省本级财政的决算数据作为调查对象,用财政信息的公开性和可获得性作为一个基本的评价标准,重点考察各省财政信息的公开程度、信息所覆盖的范围、信息的具体程度等三个方面,对各省的财政透明程度做出评估并进行比较分析。

  整个项目的开展主要分为财政信息提纲设计、信息获取、信息统计与确认、透明度评估、省际和国际对比分析等几个阶段。

1、提纲设计

  本项目开展的第一项工作是信息提纲设计,这是整个项目最为重要的工作。为了进行这项工作,我们认真研究了上述国际组织和民间机构的做法,结合我国国情形成了本调研项目的信息提纲。该提纲在总体上分为政府基金、社会保障基金、国有企业基金三个部分共计113项财政信息,既从流量与存量也从细节上全面考察社会公众委托政府管理的所有资金的透明度情况。如果能便利、公开地获得这113项财政信息,那么,政府的财政透明度是完好的。政府财政透明度的高低取决于信息获得的多少。这113项信息的结构如下图所示,具体内容可参见附件一“财政信息调查提纲”。

2、信息获取

(1)信息申请

  确定信息提纲之后,评估工作的重要内容是获得提纲中所需要的信息内容。获得信息的一个最重要途径是向各省级政府信息公开机构提出信息申请。2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》中规定了公民申请信息的权力,同时也规定了各级政府信息公开机构提供信息的责任和义务。

项目组通过网上搜索的方式,获得了各省级政府信息公开机构的联系地址和方式,并由项目组成员以普通公民的身份向这些机构发出信息申请书和信息提纲,申请书及信息提纲以电子邮件和挂号邮政信函两种形式发出,并且通过电话与这些单位进行了联系。考虑到本项目的评估结果要进行评分排序并向社会公布,为避免由于具体操作人员的个别原因或者其他偶然性因素(例如发出的信件遗失,接收人员的疏忽或懈怠)而影响到评估结果的客观性,保证评估结果的客观性和公正性,申请书和调查提纲由五位成员分别独立发出。

由于本项目关注的是财政信息,项目组还向各省财政厅(局)提出了同样的信息申请,这也是各省市信息公开办公室在收到申请书之后向我们提出的一个建议,这是因为部分省的信息公开办公室暂时还缺乏关于财政方面的具体信息而请财政职能部门协同提供。

(2)信息搜索

  财政透明的一个最主要表现是政府主动地通过媒体、网络、政府权威机构的公开出版物等各种方式向社会公布相关财政信息,因此,在媒体、网络、公开出版物上搜索相关信息是本项目调查财政透明度的一个重要手段。项目组按照调查提纲所要求的信息对各省级政府网站进行了检索,并尽可能地通过各省级政府的各种统计年鉴获得相关的财政信息。

这项工作的工作量比较大,项目组在上海财经大学公共经济与管理学院组织本科生志愿者近百人在网上进行搜索,并从各类统计年鉴中逐个收集信息。为了保证这项工作有效地进行,项目组将学生进行分组,分组按照我国省级行政区划组成31个小组,分别负责搜集我国31个省、直辖市、自治区的信息搜集工作。每个小组三个成员,三个成员分别独立地进行信息搜集工作,以避免三人以相同或类似的渠道去搜索信息,也避免由于个人的努力程度不同而造成遗漏。此外,项目组对个人的信息搜集成果制订了评估奖励机制,激励各成员努力搜集信息。项目组给各个小组搜集信息的时间为一个月,这是因为,项目组必须有一个统一的时间规划,另一方面,一个月的搜集时间也足以表明相关信息的可获得性。

  在各小组搜集信息的基础上,项目组对信息进行汇总。比较各组的信息搜集情况,通过各省之间的对比、相互的印证来补充信息线索。对于那些初次调查结果中信息较为欠缺的省份,项目组组织博士生和硕士生进行补充调查,力求在最大限度上避免遗漏已经公开的财政信息。信息的复查和补充工作持续了一个月。

3、信息统计与确认

  项目组将搜集到的信息进行了统计。统计工作分为两个部分:一是关于信息申请的反馈统计,二是关于所获得的信息统计。

  项目组将各省的信息统计初步汇总结果以书面方式通过快递邮件分别反馈给各省信息公开机构和财政厅(局),要求相关机构对调查信息的情况进行补充或确认。

4、透明度评估

  本项目对于各省财政透明度的评估分为两个部分:一是对信息申请过程中各省信息公开机构和财政厅局所表现出来的工作态度和责任心进行评分;二是对搜集到的财政信息的数量和质量进行评分。在两部分内容的评分中,后者占决定性的权重。考虑到各省在信息数量和质量方面得分的一般情况,项目组将态度和责任心评分的总分定为50分,将披露信息的数量和质量的评分总分定为1130分(113项×10分),目的是为了让态度、责任心的评分对评估结果和排名顺序不产生过大的影响。

  本项目将态度、责任心评分与信息数量、质量评分加总,得到各省财政透明度的综合评分,并按评分的高低进行排序。

三、评估结果及简要评述

1、评估结果

  经过近半年来的努力,在多方的积极配合下,中国省级财政透明度评估项目的工作基本告一段落。我们以“中国省级财政透明度排行榜”作为该项目评估结果的一个集中体现方式展示如下:

中国省级财政透明度排行榜(2009)

名次省 份综合评分

1福 建739.39

2内蒙古400.76

3安 徽380.83

4北 京361.42

5辽 宁320.36

6江 苏316.60

7天 津277.75

8四 川262.47

9河 南247.63

10青 海242.85

11广 东241.18

12西 藏231.73

13贵 州229.51

14山 东228.35

15上 海224.51

15浙 江224.51

15湖 北224.51

18湖 南223.35

19江 西222.58

20陕 西220.23

21新 疆217.85

22山 西210.51

23广 西200.76

24河 北199.70

25重 庆194.18

26宁 夏192.61

27黑龙江189.93

28海 南186.18

29云 南179.51

30吉 林174.51

30甘 肃174.51

注:1、本项目满分为1180分;

2、本项目以2006年省本级财政决算数据为调查对象。

中国省级 

财政透明度指数(2009) 

概览 

我国政府财政信息公开程度究竟如何?

  中国省级财政透明度指数(2009)描述了我国各省、直辖市、自治区2006年度的财政信息向公众公开的程度。项目组设计了113项财政信息,通过网上搜索、公开出版物检索和向政府信息公开办公室申请三种途径了解这些财政信息的公开情况。结合政府部门对信息申请回复的态度与责任,项目组对各省、直辖市、自治区的信息公开状况进行了综合评分。评分结果进行指数化处理后被绘制成右图,以便能直观地了解我国政府财政信息的公开程度和差距。项目组将满分情况指数化为100,各省、直辖市、自治区的指数值为其实际得分占满分的比例。

 项目组根据各省、直辖市、自治区财政透明度最终得分情况,将各被调查单位分为4组。其中,信息公开程度达到50%以上者为第一组,在30%-50%之间者为第二组,在20%-30%之间者为第三组,在20%以下者为第四组。


2、简要评述

  根据中国省级财政透明度排行榜的相关数据,结合本评估项目的整个工作过程,对于我国的财政透明度以及整个政府信息公开的工作,项目组做出以下几点评述:

(1)总体来看,中国财政透明度状况在不断改进,政府对信息公开的意识在不断加强,这是我国政府信息公开进程中值得称赞的地方。在本项目的调研过程中,我们注意到,许多政府部门非常在意我们的调研活动,表现出积极的配合态度。如北京、上海、浙江、江苏、四川、辽宁、安徽、青海、新疆这些省、直辖市、自治区对我们前后三次的信函均有回复,而福建、北京、江苏、辽宁、安徽、内蒙古则直接向项目组提供了部分信息。

(2)本项目确定的评估指标满分是1180分,得分最高的福建省只达到63%,最低的省份则只达到15%,平均得分比重只有22%。从这点来看,我国目前财政透明度状况不容乐观,政府财政信息公开之路还很漫长。调研中,我们也注意到,有5个省份对项目组发出的三次信函从头到尾均置之不理。

(3)在统计评分中,我们发现,得分较高的6个省、直辖市、自治区都是由于直接向项目组提供了财政信息所至。这说明,通过公开出版物或网站能够获得的财政信息是非常少的。由此可见,政府财政信息主动公开的意识还有待加强。

(4)“魔鬼存在于细节之中(Devils are in the details)”,只有了解到政府最基层单位的所有收支情况才算得上是了解政府的财政信息情况,才能够真正知道政府的钱是怎么花的,花到哪里去了。但在项目组统计整理所获得的财政信息时注意到,只要是涉及到细节的信息基本无法获得。诸如“津贴补贴和奖金项目明细支出内容”、“差旅费项目的明细支出内容”、“本级财政累积债务按期限结构分类的政府债务金额”、“本级政府直属各国有企业集团(总公司)年度合并利润及利润分配表”等细节的财政信息,所有省份均无法获得和未能提供。在我们调查搜寻的113项财政信息中,即使是提供最全面的福建省,仍然有40项信息无法获得。项目组认为,这种情况离真正意义上的财政信息透明尚有较大的差距。

(5)在对我国31个省、直辖市、自治区的财政透明度进行评估、比较的同时,项目组选择了中国的香港、澳门,美国的纽约,日本的奈良县、大阪府这些大致相当于我国省级部门的城市,用同样的信息调查提纲对他们的财政信息透明度进行评估,看看我们想了解的这些财政信息在这些城市是否能够获得。评估结果显示,尽管不同国家与地区之间的财政信息在统计口径上存在一定的差异,但信息调查提纲中的所有财政信息,只要是政府确实发生和存在的,在这些城市都可以很方便地获得。这个结果无疑对提高我国的财政透明度,加快推进政府的信息公开步伐提出了严峻的挑战和更高的要求。

3、关于评估结果的几点说明

(1)本项目只是从某些侧面来考察我国各省的财政透明度,并非是对财政透明度全方位的考察。因此,即使评分为满分,也并不表示在财政透明度方面已经做到尽善尽美。

(2)我们只是希望通过这个评分来考察各个省在财政透明度方面所存在的差别。我们所提出的评判标准只是想与我国财政透明度的现状相适应,并以这个评判标准来作为提高我国财政透明度的近期目标。

(3)本项调查的结果可能不能准确无误地反映现实。尽管我们已经尽可能去搜集信息,但某些已经公开的信息未收集到、或者调查中出现某些差错是在所难免的,从这个意义上来说,评分只是大约地、而非精确地反应各省之间财政透明度的差别,我们期望的也只是大致上反映出现状,以期对提高我国财政透明度起到一个促进作用。

(4)鉴于某些评分标准的制订不可避免地带有一定的武断性,因此各省之间的分数差距并不能绝对地反映各省之间财政透明程度的差距。评分只是用某种特定的方式大约地反映现状,目的在于提高各省的财政透明度,推动我国政府信息公开制度的进一步完善。一些省份对本项目的研究积极地提供了信息,受项目截止时间的限制,有些信息未能完全反映在评估结果中,我们欢迎各地相关部门继续积极地为本项目的调研提供信息,并对本项目的研究方法提出宝贵的意见和建议,使我国的财政透明度在下一期的评估中有大幅度的提高。

四、基本建议

  本次对我国省级财政透明度的调查结果表明,我国财政透明度状况即使从一个较低的标准来评价,仍存在许多问题,对于保障公民的知情权,实现“让权力在阳光下运行”还有很大的距离。为了进一步推动我国政府信息的公开,早日实现阳光财政,有必要采取进一步的措施。为此我们提出以下建议。

1、切实贯彻落实《政府信息公开条例》。

  首先,要转变保密思维,培养“阳光”意识。公共预算的首要特征就是公开性,就是预算必须向公众公开,接受公众监督,并且允许公众全程参与。尽管党中央反复要求权力公开和透明,公众对提高财政预算透明度的呼声高涨,部分地方基层政府也进行了一些可贵的实验,但整体上来看,实际的预算公开情况并不能如人意。从本项目的调查来看,一些政府信息公开部门对《条例》的解释偏向于保密,而不是公开。长期以来提高保密意识、强化保密管理的要求,使得政府部门中不可避免的存在着保密的惯性氛围。党的十七大明确提出“必须让权力在阳光下运行”,落实这一要求,需要政府部门内部上下协力,共同推进。政府部门任何目标和效能的实现,行政领导的行为和意识的影响是主导性的,因此,行政领导需要率先转变观念,重视公开,同时每一个公务人员都需要具备公开意识,转变保密思维。

其次,要加强组织保障,提供人力支撑。《条例》颁布实施以后,各级政府及其部门虽然都按照要求成立机构、配备人员,从组织机构上保障具体工作的开展,但仍然存在人员、尤其是专业人员配备不足的问题。从《条例》规定的政府信息公开工作机构的具体职责来看,信息公开的具体工作是相当繁重的,并且需要专业人员和政府多部门的协作。但从实际情况来看,政府信息公开工作机构大多是名义上的单独机构,专职工作人员较少,人员配备情况也不理想,甚至很多部门并没有实际的人员编制。因此,保证充足、稳定、具有较高业务水准的专业人员配备是当前和以后都要重视的关键问题之一,需及早加以解决。

  再次,要构建信息库,科学分配公开权限。一是要依托“金财工程”构建完整的财政信息库,将所有的财政资金都纳入该监督系统,并使该系统成为政府信息公开机构信息库的重要组成部分。这将是进一步实现财政信息公开,提高政府信息公开效率和服务质量的一个有力保证。二是要科学分配公开权限。由于担心公开“敏感”信息可能会带来各类“风险”并且承担潜在的“责任”,信息的公开诉求时常会在预算单位和财政部门之间、政府业务部门和政府信息公开工作机构之间引起推诿扯皮的现象。为此,需要在预算单位和财政部门之间、政府部门内部机构之间明确公开权限,这是解决当前“敏感”信息公开难题的一大关键。由上级部门或主要领导出面协调解决偶然的公开诉求问题并非一种制度化的解决方式,必须从法律主体的角度明确公开义务主体,必须完善内部制度明确答复公开诉求的责任部门,通过这些细节的完善不断推动公开进程。

2、根本性修订《保密法》及其相关条例。

  我国目前财政信息公开的主要问题不在于信息公开机构的工作能力或者工作人员的责任心。在本次调查中,很多地方的政府信息公开机构的工作人员都付出了很大的努力,他们的工作应给予充分肯定。透明度不高的根本原因在于信息公开的范围受到了《保密法》以及根据《保密法》制定的各种条例的制约。要提高财政透明度就必须修改这些法规。

  1989年5月1日起实施的《中华人民共和国保守国家秘密法》存在国家秘密的界定过于宽泛、什么是国家秘密由政府行政部门决定、程序上缺乏必要的制约等问题,由此形成了与《政府信息公开条例》的冲突。《政府信息公开条例》所规定要主动公开的信息根据现行的《保密法》和相关规定则成了国家秘密,不予公开。在这种冲突中,属于政府行政法规的《政府信息公开条例》服从了《保密法》。《政府信息公开条例》第十四条规定“行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”这样,“以公开为原则,不公开为例外”在实践中就成了“以不公开为原则,公开为例外”。本项目调查的结果为这种情况做了一个注释。

  可以肯定地说,不修改《保密法》及其相关规定,《政府信息公开条例》就不能实现“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度”的初衷,就不可能有财政信息的公开和受到公众和立法部门监督和制约的政府财政。因此,对现行《保密法》建议做以下重大修改:

(1)《保密法》必须与宪法的基本精神相一致,与宪法所规定的公民权利以及各级人民代表大会的各项权利和职责相一致,保障公民和立法机构的知情权,将“以公开为原则,不公开为例外”写入保密法。

(2)《保密法》必须对国家秘密的范围做具体、明确的界定。例如“国民经济和社会发展中的秘密事项”应通过具体、明确的列举加以规定。

(3)国家保密工作部门负责提出《保密法》实施细则的建议,对于需要保密的事项应向人民代表大会说明其对公众利益和国家安全的可能产生的影响。人民代表大会对国家保密工作部门提出的实施细则建议有修改、补充或者否定的权力。实施细则需经人民代表大会批准方能生效。

(4)对现有的各种保密条例逐条进行清理,废除或修改与政府信息公开的基本原则相抵触的各项条款。例如,将国家和县以上各级财政的中、长期财政收支计划、年度财政收支计划、预算、预算执行情况和决算作为国家秘密而不予公开的条款。

(5)在对是否属于国家秘密有争议的情况下,应通过的法律程序由人民法院作出裁决。

3、修订《预算法》。

  预算法的宗旨是为了规范政府的财政收支行为,保证在公共资金的筹集、分配、使用最大限度地满足社会的共同需要,符合人民群众的根本利益。这种规范的要求从本质上来说来源于社会公众以及代表社会公众的立法机构——人民代表大会。被规范的对象是接受公众委托、为社会公众管理公共资金和资产的政府行政部门。尽管政府行政部门在履行职责的过程中有规范所属单位、其他行为主体以及个人行为的权力和责任,但社会公众及其代表机构对政府行政部门行为的规范和监督是预算法的根本宗旨所在,应该放在首位。但我国现行预算法只强调了政府行政部门对所属机构、单位、个人行为的规范和监督,而社会公众及其代表机构对政府行政部门行为的规范和监督没有得到体现,从而使得预算法只成为行政部门自身管理以及管理社会的法律。

  要实现预算法的宗旨,财政信息向公民及其代表机构公开是一个必要条件。为了规范政府及其所属机构的筹集、分配和使用公共资金和资产的行为,防止公共资源的浪费和滥用,让公共收支活动最大限度地满足社会公众的愿望和要求,预算法应该明确规定财政信息公开的法律要求。因此,我们建议在对预算法的修订中对财政信息公开做如下规定:

(1)财政公开透明是预算的基本原则。财政信息以公开为原则,不公开为例外。除法律规定的保密事项外,所有财政信息一律向社会公布。对于有争议的不公开信息,政府相关部门有责任公开说明不公开的理由,必要时通过法律程序作出裁定。

(2)公民以及各级人民代表大会有权要求政府相关部门提供财政信息;政府相关部门有责任和义务主动地或者应要求地向前者提供财政信息,并对所提供信息的完整性、及时性和真实性负责。

(3)财政信息应复盖所有公共基金,包括一般政府基金、社会保障基金和各专项基金以及国有企业基金。

(4)财政信息包括各类公共基金的收入、支出、余超、资产、负债、所有者权益及其构成,以及与上述内容相关联的统计和说明。

(5)财政信息公开的详尽程度和信息公开的时间以满足信息需求者行使法律赋予的权利和义务为原则。

(6)财政信息应以对信息需求者来说最便捷、获取成本最低的方式公布。

(7)所有财政信息必须符合公认的政府会计和统计规范。


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