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胡雪萍:我国城镇化面临的两难抉择及其破解对策

2016-09-29 14:36:38 编辑:jyl

我国城镇化发展面临新机遇、新挑战,也面临诸多两难抉择,需要进行理性的分析研判,明确抉择的难点和要点,克难攻坚,在新常态下推进城镇化发展,并使之成为我国经济可持续发展的新引擎。

一、经济减速发展与城镇化快速发展能否协同推进

新常态下,最大的特点是国家经济增速放缓,其目标由10%降到了7%。而另一方面,目前我国的城镇化率达到了54.77%,根据诺瑟姆曲线可知我国正处于城镇化的扩张阶段,其中《全国城镇化发展规划》中提出到2020年城镇化率达到60%左右的目标,由此反映,即使在我国经济增速放缓的大背景下,加快城镇化仍将是我国未来一段时间的主题。显然经济减速发展与城镇化快速发展呈现出逆向的非耦合态势,在现实中难免形成艰难抉择。

(一)逆向态势的传导机理。不同的传导机理推演出了不同的发展态势。新常态下经济增速放缓在较长期是一个不可逆的选择,其选择理由在于我国劳动力与土地供给减少,成本增加,生产要素相对优势减少,国际市场发展空间受到挤压,环境治理成本增加和资源的限制开发使用。而城镇化的快速发展也是必然的选择,是利国利民的重要战略,其选择理由在于,城镇化可协调城乡矛盾,促进城乡一体化,有利于资源集中,通过集聚效应和规模效应提高生产效率,降低成本,创造更多的社会财富。

经济减慢增长必然会在一定程度上影响城镇化的快速发展目标,其主要体现在:一是直接的传导机制会很明显地发挥作用。过去增长速度很快,产能较大,如今发展速度放缓,会产生产能过剩的问题,房地产泡沫出现,导致产品价格下降,引致企业和居民的投资预期下降,银行的不良资产也将增加,从而产生金融风险;经济减慢发展,企业利润和政府财政收入下降,企业不愿投资,政府对基本设施建设的供给会不足,难以满足新型城镇化的融资需求。二是“中等收入陷阱”加深。经济增速减慢不代表自然而然地过渡到新的增长期,一些原有条件的改变,导致经济发展不能很好衔接,产业升级失败,经济转型不成功,增长动力不足,从而可能使国家经济发展陷入“中等收入陷阱”。很多国家步入中等收入国家之列后就不容易迈入高等收入国家,因此中等收入危机是一个潜在问题,它会限制城镇化的发展步伐,使城镇化的推进举步维艰。

(二)抉择的两大立足点。新常态下经济增速放缓的现实是不可逆的,城镇化快速发展的目标也是不可更改的,且经济增速放缓产生的问题会影响城镇的快速发展步伐,这两者之间的逆向非耦合态势促使在抉择时必须理清两点:

1.结构调整是促进耦合的共同选择。总体经济放缓不等于经济不发展,经济发展速度并不是一味下降,而是坚守底线确保不失速,而城镇化快速发展也不等于全面冒进,经济有增有减是结构性调整,城镇化发展也是有快有慢,但总体是快。结构调整是缓释经济下行与城镇化快速发展的非耦合状态的共同选择。我国经济发展结构存在着国内需求不足,国外需求增长空间常受挤压,农业发展落后,以及对第二产业依赖的问题,且外汇储备过多,导致产品价格上涨较快,影响产品市场的稳定。调整经济结构,规范经济运行方式,促使经济稳定发展,有助于国家经济平稳跨过“中等收入陷阱”,为城镇化的快速发展提供良好的经济环境。调整经济结构,首先要降低经济和产业对国外需求的依赖性,激发国内需求潜能,以拉动内需作为经济增长的突破口,形成消费主导的增长模式;加强现代农业发展,巩固其基础地位,焕发农村活力;加大第三产业发展,摒弃依赖要素驱动的粗放模式,以科技创新为内生动力,提高产业竞争力;对第二产业进行产业升级,压缩和取缔高耗能、高污染产业,鼓励高技术、有利于环境的产业;缩减贫富差距,注重收入分配公平,完善社会公共服务体系和社会福利,关心广大群众的利益诉求。城镇化发展同样需要结构调整,并且在总体经济结构调整中,进一步实现优化。

2.城镇化是经济总体发展的内核和动力。新常态下,仍然保持城镇化的快速发展不仅符合城镇化的发展目标,更因为城镇化对经济发展具有重要的推动作用,可有效成为拉动经济增长的新引擎,可以避免经济下行惯性过大。研究表明,我国城镇化率每提高1个百分点,就有超过1000万的农村人口转入城镇。城镇化提高了转移人口的收入,人口的聚集增大了城镇消费群,加大国内需求,促进消费结构升级,导致投资增加;城镇化亦会带动基础设施建设,既促进产业发展,又完善居民福利,还能吸收剩余劳动力;城镇化的发展需要技术和产业支撑,这相当于加快技术创新和产业升级的步伐。

(三)生态城镇化是攻坚破难的有力抓手。新常态给城镇化带来新的机遇和挑战,对于总体经济放缓与城镇化快速发展目标的偏差,生态城镇化是攻坚破难的有力抓手。生态城镇化要求转变城镇化原有发展模式,更强调以人为本,优化产业布局,以科技支撑发展,为经济的持久发展和城镇化的健康快速发展提供保障。

1.经济放缓中要突出以人为本。新常态的经济发展更加注重以人为本,2014年中央经济工作会议提出要注重满足人民群众的需求,加大教育投资,强调人力资本素质提高,可见在新常态下,以人为本的新型城镇化将得到更多的体现。创造良好的就业环境,鼓励自主创业,对聘用农村转移人口较多的企业进行政策鼓励或税收优惠;经济越来越发展,居民更加追求健康、绿色、环保的生活质量,要将生态文明建设融入到城镇化全过程,减少污染产业,支持环保产业的发展。

2.经济放缓中要突出产业结构调整。新常态是长期性的,经济增长的重要原因之一是生产率的提高,这需要调整产业结构、优化资源配置、促进资源节约循环利用,构建科技含量高、资源消耗低和环境污染少的产业结构和生产方式,淘汰落后产业,支持鼓励新兴产业的发展,为新常态经济平稳度过“中等收入陷阱”打下坚实的产业基础。改变第二产业占主导的格局,增大第三产业比例,使其成为产业主体。第三产业尤其是服务业资源消耗较少,环境破坏能力稍弱,并更能吸收剩余劳动力,有利于解决农村转移人口的就业问题。而且,目前世界发达国家的服务业产值占GDP的80%,世界平均为60%,我国才46.7%,上升空间大,发展潜力足,且城镇化中大量人口增长也为服务业提供了巨大的需求空间。各行业面临重新洗牌,城镇化要借此机遇优化产业,提高我国产品、企业的价值。

3.经济放缓中要突出技术升级。新常态下城镇化发展的一个重要特征是技术和创新成为经济发展的内推动力,为城镇化的建设提供了技术支持,将以前“重规模、重扩张”的发展模式转变到重质量的智慧城市上面。科技支撑产业优化,提高生产效率和产能,并能推动绿色产业的发展,节能减排技术、污染治理技术、能源开发技术,均能有效推动生态环境的保护。科技创新决定城镇化发展的速度与水平,加快推进技术进步,引进优秀人才,推行市场化机制,发展节能高效产业,利用科技支撑智能基础设施、环境、交通、能源和城镇管理,走集约、智能发展道路。

4.经济放缓中要注重转变发展模式。经济放缓中,改变城镇化发展模式,强调政府与市场作用的结合,引进市场机制,使城镇化建设中的资本流动性更强,尤其要注重引导民间资本流入。对于小城镇的发展,国家转移支付较少,专用资金投入短缺,国外投资者看不上,本地政府财力又有限。支撑小城镇发展的资金有限,必将影响到城镇化的发展步伐。政府应简化审批程序,鼓励民间投资,特别是引导民间资本进入能源、交通和电信等基础产业领域,促进民间资本在市场上的流动。

表1 2001-2013年全国城市用地增长弹性系数

(数据来源:根据《中国统计年鉴》(2002-2014)相关数据计算得出;城市用地增长弹性系数=城市用地增长率/城镇人口增长率)

二、人口城镇化能否抵挡土地城镇化的诱惑

城镇化不仅包括城镇人口的增加,也包括城镇面积的扩大,是人口城镇化与土地城镇化的综合考虑。而我国的城镇化从2001年开始出现了发展失衡现象,土地城镇化快于人口城镇化。

(一)合理阈值爆表,凸显目标诉求与现实差距的冲突。理论上,衡量土地与人口城镇化的关系一般用城市用地增长弹性系数来表示。按国际公认标准,该系数处于1~1.12之间是合理正常的。而从我国现实看,这一系数明显超出合理区间。从表1可以看出,从2001年到2013年,除了2008年由于经济危机,房地产市场热度下降,导致土地城镇化步伐较慢和2006年土地城镇化与人口城镇化发展较为协调外,其余年份的城市用地增长弹性系数均超过正常值,表明了土地城镇化快于人口城镇化的现实。这一不协调状态凸显了我国城镇化速度滞后于工业化进程,降低了城镇化的质量,失地农民增多,后续保障工作不全面,与城镇化以人为本的目标诉求相悖。

(二)土地城镇化的诱惑。土地城镇化的快速发展是有其必然原因的,在城镇化过程中,土地作用越大,反映土地城镇化的诱惑越大。

1.土地是城镇化发展的载体。城市建设与企业发展需要用地,以促进经济发展。工业化进程的加快促使城市建设用地的大规模扩张,这种扩大的比例保持在合理范围内则是有益的,城镇的扩大一方面有利于资源集聚,发展产业,促进经济增长,另一方面相应促进了人口城镇化的发展,此时,适当扩张的土地城镇化是科学有效的。对于企业来说,规模的扩大也需要建设用地,房地产经济的发展是建立在土地要素供给上的,土地是市场上的必需品,也是利润空间大的产品。土地城镇化给部分企业带来经济机遇。

2.土地是城镇化发展的资金依赖。近几年,我国的房地产市场发展迅速,而土地是房地产市场中的基本要素。政府作为土地所有权的拥有者,对其来说最有效、方便的寻找资金的方法就是出让土地,先通过低价征收农民土地,再按照市场高价转让给房地产开发商,这一差价给政府带来巨大的财政收入。财政部公布的2014年国有土地使用权出让收入增长了3.2%,达到4.26万亿元,超过一半的地方财政收入。政府财政收入对土地出让金的依赖大大加快了土地城镇化的步伐,与此同时,在这部分的财政收入中,会有部分转移支付到城镇基础设施建设和公共服务的提供上,一定程度上促进了城镇的发展。

(三)抉择的方向是要在土地城镇化与人口城镇化中寻求均衡。土地城镇化与人口城镇化发展不协调造成了城镇化发展中的尴尬局面。土地城镇化有其必然性,然而,城镇化的核心是人的城镇化,其实质是人的生产方式和生活方式的改变,而不仅仅是城镇面积的扩张,政府大搞“造城运动”,全面冒进,如果人口城镇化步伐没跟上的话,就可能形成“空城”“鬼城”。抉择的方向不能在这两者中非此即彼,而是寻求一个均衡点,协调两者的发展速度。

1.适度控制土地城镇化增长。为了确保国家粮食安全,节约土地资源,我国颁布了“坚守18亿亩耕地红线”的政策。除了全国总耕地红线限制,还要基于各大区域的土地资源情况进行配额,每个地区亦设置出耕地红线,更有利于政策的具体实施。在保护耕地红线的前提下控制土地的供给,有效控制土地城镇化的增长,也会减少因土地城镇化过快增长带来的资源浪费、失地农民增多从而引致失业人员增多等问题。

2.适当提升人口城镇化水平。城镇化的本质与核心是以人为本,在城镇化的过程中要注重人的提升,加快推进农业转移人口市民化,提高人的城镇化速度与质量。(1)把统筹推进户籍制度改革作为加快人口城镇化的切入点。2013年,中国城镇化率为53.74%,然而真正有城镇户籍的只有36%左右,远低于发达国家80%的平均水平。现有的城乡二元户籍制度使得我国城镇化率与实际人口户籍率相差18%,这一部分就是没有城市户口而在城市务工的农村劳动力,他们享受不到城市福利。户籍管制影响人口城镇化的发展步伐,损害务工人员的福利。应放松户籍管制,降低农村人进入城市的壁垒,加快人口城镇化步伐,缩小人口城镇化与土地城镇化的发展差距,达到协调状态。(2)把完善基本公共服务作为加快人口城镇化的保障。以人为本就是要考虑居民的生活保障利益问题,对于进城农民来说,保障居住、再就业与子女教育问题是其关心的重点,也是政府努力的重点。要为符合条件的进城农民提供公共租赁住房等各类保障性住房,或者提供住房补贴,鼓励金融机构为其提供购房贷款。目前,农民工的教育水平普遍较低,不能满足城市对劳动力素质的要求。地方政府要提供就业培训,使其满足新型城镇化建设人才的需要,并对招用农民工较多的企业给予税收优惠鼓励。而对于农村转移人口子女读书难的问题,应加大教育投资,加快学校扩建和设施完善,畅通农民工子女入学通道,免交借读费;也可以鼓励私人办学,使教育形式多元化,进一步推进教育公平。

3.深化土地制度改革。深化土地制度改革,完善土地流转制度,土地确权是关键步骤。首先,对一些试点地区逐步放开将农村集体用地用作非农业用途的政策,将市场机制引入农民土地转让中,保障失地农民权益。农民有权在市场上交易土地将会增加土地供给量,减少房地产泡沫。其次,将分散的居民点适度聚集发展成小城镇,促进居民就地城镇化,既可以促进人口城镇化,又不会增加新建城镇面积。最后,由于农地使用期限的延长和收益稳定性的增强会促进农村剩余劳动力向城市转移,因此建立灵活的土地流转制度,延长农民对土地的承包使用权,会有效促进人口城镇化发展步伐。

4.切实保障农民权益。协调土地城镇化与人口城镇化最关键的是保障农民权益,尤其是失地农民。由于土地流转价格低廉,其转移到城镇后,城乡户籍制度的制约导致其无法享受城市基本服务,无法融入城市生活,不易找到合适的工作,长此以往形成不稳定人群,甚至危害社会和谐稳定。保障农民权益,除了在征收土地时引进市场机制外,还可以提高征地补偿标准,保障农民权益;推进户籍改革,使农村转移人口与其子女获得与城市原有居民相等的教育、医疗服务。此外,在知识和技能培训过程中,要提高他们在城市的就业能力,大力发展服务业,提供众多岗位,吸收农村转移人口就业。

三、生态文明目标下粗放型发展模式能否为继

新常态下,资源的有限以及环境治理成本的增加导致经济增速减慢。是继续以粗放型发展来保持经济增长还是更加注重生态保护是现实面对的一个两难选题。

(一)粗放型发展模式的起因。我国目前还处于工业化进程,技术的有限、基础设施的建设和以重工业为经济增长引擎的现实使得我国对金属矿产资源和化石燃料资源消耗较多。根据相关分析,从2002年到2008年,我国金属矿物质、化石燃料资源的脱钩水平最低,也即意味着这两者与GDP的关系最密切,资源的极大消耗促进了经济的增长。不可否认,我国未来一段时间的经济增长还将有赖于资本、资源的消耗和工业化。我国中央政府与地方政府共享税收的政策,即财政分权也会强化经济的粗放型发展模式。地方政府为了在短期内获得更多的地方利益,会通过规模扩张来促进经济增长。而由于边际收益递减,同样的总收益下,资源要素的投入越来越多,效率也越来越低。而事后追责制度的宽松也加大了地方政府进行规模扩张的机会。

(二)雾霾的产生及加重敲响了终结粗放型发展模式的警钟。最近几年,环境污染问题频频,尤其是雾霾,影响了全民的健康。2013年,全国平均雾霾天数达到29.9天,是新中国成立以来雾霾天数平均最多的一年。此外,有机农药、化肥的使用以及重工业排放的重金属导致土壤污染,工业废水的排放使湖泊富营养化等环境问题都迫使城镇化的发展要向环境保护型、资源节约型转变。新常态下,更加强调对生态环境的关注。资源、生态环境既支持城镇的发展,又因其有限的承载力对城镇人口规模的增长产生限制。我国虽然资源总量丰富,但人均占有量很少,人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4,人均耕地仅为世界平均水平的40%,可利用开发的土地有限,如果还是继续粗放使用土地,不到20年,许多省份将不会再有多余土地来开发。过去,我国的经济增长是一种粗放式的增长,资源粗放使用,环境破坏,环境保护法制不完善,监督、执法不严,以第二产业为支柱产业的格局以及不够先进的节能减排技术导致城镇化中资源过度消耗,环境问题严重,矿产资源的粗放使用虽然促进经济的增长,却带来了资源的浪费,是一种不集约的发展方式。从资源的有限性、治理环境成本之高及居民对生态环境的渴望,都可看出保护环境、节约资源、促进经济发展与环境保护的协调发展,才是有利于城镇健康发展的政策目标。

(三)抉择难点不在于放弃粗放型模式,而在于如何尽快实现转型。新常态下,粗放型发展模式不能继续下去,然而也不是立即就能过渡到集约型的发展模式,怎么确保顺利转型才是问题的难点。

1.从制度层面引导转型。(1)完善相关环境法律制度,要落到实处,加强监督,处罚严格。发现污染环境行为要严惩不贷,积极治理。对积极治理环境污染的企业予以税收减免优惠政策。(2)完善生态补偿机制。对于相关环境保护区域,根据环境资源特点建立环境测量、监督、评价体系,制定科学补偿标准,完善生态补偿立法;坚持谁污染谁治理的原则,提高企业的社会责任感;设立生态补偿基金,加大对环境保护的投入。

2.从运行层面推动转型。(1)以科技支撑产业优化。要提高生产效率和产能,并推动绿色产业的发展,利用科技开发节能减排技术、治理污染技术、能源开发技术,有效推动生态环境的保护;利用生物能、太阳能、潮汐能、核能等代替某些不可再生资源,既环保又节约资源。(2)坚持市场运行为主导。按照科斯定理,可通过明确产权和市场交易、谈判解决环境污染所带来的外部性问题。具体来说,要改革基础设施融资机制,鼓励社会资本进入到能源、污染处理方面,推动生态建设主体多元化,鼓励民间资本参与生态环境的保护,建立污染处理市场,提高污染处理的产业化和专业度,积极发展排污权、碳排放市场,尽快建立相关服务费用标准。(3)加强源头整治。2013年我国一次能源消费量为36.7亿吨标煤,化石燃料的消耗增加碳排放量,导致温室效应。目前,我国私家车保有量达8507万辆,且仍在以年均1400多万辆的速度迅猛增长。私家车尾气和化石燃料燃烧的废气导致雾霾。为改善空气质量,应限制污染源,集约使用资源,对电力工业实行减煤政策,取缔居民用的小锅炉,提高燃煤质量,加强资源循环使用,并限制私家车的增长速度,限制矿山开采,开采技术要成熟,提高开采效率和资源使用率。对于一些造成环境污染的工厂、产品进行限制,从源头减少污染。

3.从监督层面确保转型。良好的监督能加强运行手段的效力。要建立“政府履责,企业主体、全民参与”的格局。明确各级政府职责权限,将环保工作与政绩挂钩,而不仅仅与经济发展联系到一起。对企业要加强监督考核,尤其是中小企业。设立监督热线和网络平台,欢迎广大群众对污染情况的举报。对于排污处理较好的企业予以政策支持,严格取缔污染重大的工厂。

四、单体与集群发展方式孰优孰劣

(一)城镇化形成多元发展态势。我国城镇化的发展格局经历了三个阶段:第一阶段为城镇化初期,我国城镇化的发展主要是单个城镇化的发展,各地区各自为政,因地制宜,要素简单流动。第二阶段逐渐形成以一个大城市为中心,中小城市集群分布,大城市带动周边城镇发展的城市群,要素流动范围加大,也更复杂。现已进入第三阶段,形成了超级城市群,其相对于城市群来说,经济辐射力更强,综合资源更丰富,要素流动最复杂,范围最广。目前我国已经形成了五大超级城市群,其中包括环渤海城市群、长江中游城市群、长三角城市群、成渝城市群和珠三角城市群。可见我国目前城镇的发展呈现多元发展态势。

(二)城镇化两种发展方式的特点。单体城镇化发展有其便利之处,其经济水平较低,产业结构简单,要素流通简单,居民生活成本低,自然环境较好,城市管理方便,政策实施较为到位。然而,单体分散型城镇化带来了土地浪费,基本公共服务成本的增加,经济增长缺乏持久推动力,吸收剩余劳动力的能力较差,不利于经济的持续增长。尤其是在新常态下,经济下行的压力可导致单体城镇经济增速急剧下降,反而影响城镇的发展。而城市集群的发展方式有利于集中资源,促进产业、劳动力、资本等要素的综合流动,基本公共服务和设施较为完善,为剩余劳动力提供更多就业岗位,通过城市群的增长极作用、集聚作用和辐射作用有效促进区域之间发展的和谐。城市集群的发展也有其负面作用,区域内产业过度聚集会导致城乡个体间差距扩大,产业间过度竞争和“城市病”的出现,环境污染,交通拥堵,城市资源、空间承载力受到挑战。

(三)抉择的立足点在于扬长避短,互补融合发展。单体和集群的城镇化发展方式各有优劣,在抉择时,应综合考虑资源禀赋,扬长避短,因地制宜,选择最适合的城镇化发展方式。

1.城镇化发展方式选择要注意扬长避短。各地对城镇规划选择何种方式要基于国家发展总规划和地方资源情况。中央根据主体功能区,规划出两横三纵的城市格局,构建十多个城市群和优化开发区。在优化开发区建立超级城市群,成为国家经济的主要驱动区域;在限制开发区则要注重生态保护,注重农业生产,减少重工业的进入;在禁止开发区,如生态环境得天独厚的区域,则严格禁止所有的开发和建设。对于资源、环境禀赋不一样的地区亦是如此。不是所有城镇都适合纳入城市群中,有一些城镇可依托自己的独特优势单独发展,并成为城市群之间的重要连接点。以生态景观和优秀的人文景观为特点的城镇可独自发展,以其优秀的自然风光吸引城市群中快节奏生活的消费者。如果将这种具有类似优势的城镇合为城市群,就会发生资源分配不均,人文景观大同小异造成投资浪费等问题,与其结合成城市群,不如各自发展,发挥自己的优势特色,吸引各自周围的城市群里的消费群体。以交通运输为主要优势的更可以作为城市群之间的节点,发挥独特优势。由此类特色城镇连接各大城市群,既保证了城市群的规模、集聚效应,又有效控制了城市的过度外扩。

2.城镇化发展方式选择要注意互补融合发展。我国城镇化的发展,应坚持走城市集群和单体城镇协调发展的道路,强化大城市群的集聚作用和辐射作用,突出其带动经济的地位,协调发展单个有特色的功能型小城镇,将其作为城市群之间的连接枢纽,强调不同发展方式的互补融合发展。

(1)注意城市集群的牵引作用,提高大城市承载力,增强人口密度。未来世界范围内的竞争,城市群的发展将起着重要作用,人口和产业越聚集,发展就越可持续。然而我国大城市承载力严重不足。目前我国的十大城市群占有10%的国土面积,占国内生产总值的比例超过2/3,然而其只承载了全国人口的1/3。日本东京比中国北京多承载1700万人口,且每平方公里产生的国民生产总值是北京的12倍。可见我国大城市群发展空间之大。

(2)统筹城市集群的市场一体化。大城市群的建立是许多城市的融合,如长江中游城市群是武汉、长沙、南昌三市的融合,包括武汉都市圈、襄荆宜城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖经济圈。这三个区域原本各有特点,为统筹发展,要拆除市场“藩篱”,统一区域市场,协同创新,积极推进科技创新合作,加快建设区域创新网络,从而大力推进科技平台共享、科技要素更自由地流动、科技成果更有效地转化利用。

(3)充分发挥单体城市的互补作用。对于小城镇,提高人口吸纳能力,促进就地城镇化。以特色产业带动小城镇的发展,以其独有优势吸引外来人口。在新常态下,城镇化的发展要减少土地城镇化,不再新建超大城市,不再盲目扩张,着重促使市、县、镇的融合,推进就地城镇化。

五、复制与创新能否兼容

城镇化是选择复制还是选择有技术含量的创新是现实中面临的一个重要抉择。

(一)复制驱动。目前我国城镇化发展的一个特点是“千城一面”,无论一二线还是三四线城市,各地高楼大厦矗立。除了摩天大厦,城镇建设和开发区又开始“复古”风,越来越多的仿古街、仿古建筑如雨后春笋般冒出。即使有特色的城市规划,一旦成功,亦会受到其他区域的模仿。这种简单复制来源于以下驱动:

1.成本驱动。无论是高楼大厦的建立还是仿古建筑的出现,是因为技术应用的一致导致城镇可简单复制,钢筋、水泥的应用以及具有快速装配和模板化的现代化技术使得这些技术可简单拼装、组合建造,方便快速。这种模板式的复制技术含量低,复制成本低,简单方便,节约成本,节约时间。

2.政绩驱动。不少城镇建设高楼还存在市场经济的逼迫与政绩攀比的考虑:一方面,构建大厦是为了政绩考虑,不仅作为“面子工程”,而且带动周边土地的增值,增加地方土地财政收入,最终反倒失去了独有的风格。另一方面是本区域可利用土地面积较少,不得不建高楼,向上寻求空间,这是资源有限下的选择,是不可避免地造成简单复制的选择。

3.短期驱动。城市的发展需要依托自身的资源特点科学规划,然而不少地方追求短期发展,没有长远发展的战略眼光,缺乏科学规划,未能实施差异化发展战略。而城镇化创新,即城镇化有特色的发展,其利用自身优势,科学规划,因势利导,建立独特的城镇品牌或文化,体现特色文化差异,长远来说更有利,然而初期调研、规划、重建成本颇高,这也是为什么不少财力薄弱的政府没有选择创新而是选择城镇简单复制的原因。

(二)复制与创新的优劣比较。城镇化到底是选择复制还是创新形式,不仅仅只是比较这两者的优劣,还需将城镇化发展阶段结合考虑。通过表2可简洁明了地比较出城镇化复制与创新各自的优劣,再根据城镇化不同阶段的不同特征来进一步判断优劣。我国地域广阔,区域之间城镇化程度也不一样。结合表2与表3,根据各地区城镇化发展阶段的不同,经济发展情况、科技进步程度和城镇对农村人口的吸引力均有所差别。城镇化的创新对城镇经济、科技具有更高的要求,不同阶段的城镇化水平应选择不同策略。

(三)抉择重点在于基于自身条件适当选择,鼓励创新,但不排斥高端复制。复制还是创新,应根据各地的实际发展状况、资源条件以及城镇化水平来决定。

1.对于财政资金薄弱,特色优势不明显的城镇,可选择简单复制。由于本身底子薄弱,不易进行有复杂技术含量的城镇创新,也不能盲目照搬大城市的做法,比如就地城镇化并不容易复制,这一模式要求当地经济发展较好,财政能力强。可向与自己资源、经济状况相似的却又发展较好的城镇学习,一条能够复制、值得推广的好经验是值得学习的。

表2 复制与创新的优劣比较

表3 不同发展阶段的城镇化特点

2.对于经济基础比较好,具有资源特色、地理优势或产业优势的地区,应选择有技术含量的创新,即使是复制,也是高端复制,实现差异化发展战略。应准确分析自身特点和当地资源禀赋,了解优势与劣势,关心居民需求,发展特色支撑产业,并善于总结优秀城镇的发展经验,且将实践中行之有效的办法进一步总结完善固化,以点带面,加以推广。

3.对于经济发展规模大,城镇化水平高的地区,要鼓励创新。由于此类地区经济条件好,资金充分,科学技术条件成熟,适合走一条独立自主的具有特色的城镇化道路。此类地区,经济发展速度由于规模很大而增长减慢,独具一格的城镇发展焕发新的经济活力,有利于区域经济发展。

六、短期目标与长期目标能否兼顾

城镇化每个发展阶段均有一定目标,国家目标与地方目标,长远目标与短期目标之间不完全一样,存在利益非统一格局。

(一)城镇化发展长期与短期目标的矛盾。我国城镇化全局性布局由中央颁布重要政策文件,地方政府具体实施,中央享受部分城镇化成果。党的十八大报告提出形成经济建设、文化建设、政治建设、社会建设、生态文明建设的五位一体发展格局。国务院文件《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出五大发展目标:城镇化水平和质量逐步上升,城镇化格局更加优化,城市发展模式科学合理,城市生活和谐宜人,城镇化体制机制不断完善。

而对于地方政府,由于任期制的限制和政绩评价的压力,城镇化长期目标与短期目标存有差异。地方政府领导班子在任期内,一般都会提出相应的短期目标,这些短期目标需要得到长期目标的检验。目前政绩评价绝大部分还是基于GDP的评价,虽提出与绿色GDP、人民满意度等评价标准挂钩,但一些地方实施情况并不乐观。经济的快速发展仍是地方政府的追逐目标。而经济的过快发展所带来的环境问题不容忽视,且“数字城镇化”现象也频频出现。为了完成某些行政目标,地方政府常常动用自身力量,强行拆除城中村建筑或短时间内完成“农转城”工作,过分强调速度与进度。

(二)两个目标的矛盾需要协调。城镇化长期目标与短期目标之间并不是水火不容。长期目标指导短期目标的设定,短期目标的设定并不是完全不顾长期目标,而是相比长期目标,一些短期目标更加单纯注重经济的发展,导致统筹不到位,发展不可持续。由于地方政府部分收入转移到中央政府,城镇化短期目标中经济目标完成较好,也有助于长期经济目标的实现。城镇化的目标要兼顾中央政府与地方政府的利益,在短期目标与长期目标之间寻求一个协调点。改变现有政绩评价制度,可有效使短期目标向长期目标靠拢。协调的一个重要方面是要认真落实改变政绩评价体系,完善评价系统指标,在评价体系中选取更科学、覆盖面更广的指标,注重绿色GDP在政绩评价中的比重,扼制随意拆迁带来的负面效应。科学的政绩评价体系有助于在任领导人更加科学、可持续地进行城镇化工作,缓解当地短期目标与长期目标的矛盾。

(三)抉择的重心应放在兼顾长期目标与短期目标的协调统一性。科学的政绩评价体系可在一定程度上缓解长期目标与短期目标的矛盾。坚持可持续发展的科学发展观、政绩观,各级政府需要有战略眼光,锁定城镇化短期目标,兼顾长期目标,着眼城镇长远利益。

1.注意顶层设计。做好顶层设计是兼顾城镇化长期目标与短期目标的关键。城镇化进程中短期目标不合理设定的部分原因是城市总体规划方案更新过快。城镇化是一个长期的过程,其稳定的发展、构建才有利于城镇化顺利健康推进,一些地方长期目标与短期目标没能兼顾协调好,突出体现是城镇化规划没能因地制宜,不是结合当地特色、优势而进行的长远规划。城市规划首先应该在专家意见和群众建议基础上科学设计,重点建设功能齐全、特色鲜明、辐射面广、带动力强的中心镇,形成结构合理、梯度发展的现代城镇体系。其次,应保持延续性,城市规划方案应该具有长期性,最好有时限底线限制。在这么一个前提下,开始制定城镇规划方案时会更谨慎、科学合理。

2.建立长效机制。要保障城镇化短期目标在兼顾长期目标的条件下得以实现,需建立长效机制。在科学规划城镇方案的基础上,严格限制方案的更改期限,限制期限内不得大范围更改方案,期限至少不低于15年,杜绝“一届政府一个规划”的现象。同时,要完善政绩考评体系,根治地方官员的急功近利行为。

3.加强监督保障。严格执行规划方案并建立监督机制,编制各级政府部门的权责清单,制衡地方官员更改规划的权力。完善责任惩治法律,加强追责制度,对于不作为、乱作为行为加大追责力度,行为与责任终身相随。鼓励社会公众对城镇化过程中的短期行为进行监督、举报,有效促进短期目标与长期目标的协调兼顾,确保城镇化实现健康可持续发展。

(作者单位:胡雪萍,中南财经政法大学经济学院;李静,中南财经政法大学经济学院)


分类标签: 胡雪萍 城镇化 对策
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