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沈关宝:中国城市化中的几个问题

2016-09-29 14:44:02 编辑:JYL

[摘 要]本着城市化的核心是人的城镇化的理念,本文描述、分析了近40年来中国城市化进程中三大群体,即亦工亦农者、农民工和失地农民的形成过程、特点与问题。亦工亦农的乡镇企业职工虽引发了中国的工业化和城市化,但受到产业低层次及职业可逆性的制约;农民工则通过流动为城市化提供了强劲动力,可依然无法冲破原先的二元社会结构,并导致在城市、乡村的一系列潜在问题;而失地农民的普遍失业将成为城市化的瓶颈之一。由此可见,上述三大群体的市民化是城市化关键,而公共政策的改革显然是市民化不可或缺的前提。

[关键词]城市化;亦工亦农;农民工;失地农民

[中图分类号]C915 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2016)01-0048-07

[收稿日期]2016-01-10

[作者简介]沈关宝,男,(1949-),上海人,社会学博士。三亚学院教授,上海大学社会学院教授、博士生导师。

改革开放以来的30余年间,与中国经济发展相伴的是城市化的不断加速。据统计,从1978年到2008年,中国的城镇人口从1.72亿增加到6.07亿,城镇人口占总人口的比例也从17.92%上升为45.68%。[1]

城镇人口的增加自然是因为有大量的农村人口流入城市。粗略地说,当80年代乡镇工业蓬勃兴起时,有8千多万的乡村劳动力进入小城镇务工;90年代大中城市发展时,有超过1亿的农民工来到大中城市打工;进入新世纪以来,又有1亿左右的农民因失去土地而成为城镇人口。在如此短的时间内,有如此大规模的人口从乡村转移到城镇,这一现象引起国内外学者的普遍关注。有人甚至断言,21世纪对世界影响最大的有两件事,一是美国的高科技,二是中国的城市化。[2]本文姑且不论这一判断的正确与否,而只是从社会学的视角出发追溯中国城市化的进程,分析上述三类人群所具有的不同特点和问题。

一、小城镇复苏与亦工亦农

上世纪80年代,我与有中国社会学、人类学之父之称的费孝通教授一起在江苏南部做关于乡村工业化的研究课题。我本人还在费先生早年研究的村庄进行了为期数年的田野调查。其间,我们发现当时在苏南地区发生的三个主要变化。

(一)小城镇人口从减少到增加的变化

依据中国城市规模的划分标准,常住人口50万以下的为小城市,50万至100万的为中等城市,100万至300万的为大城市,300万至1000万的为特大城市,1000万以上的为巨大型城市[3]。除了这些大、中、小城市之外,还有大量在乡村周围的小城镇,小城镇被称为“城市之尾、乡村之首”,每个小城镇的人口从数千到数万不等。

1949年以后,由于新政权逐步实行计划经济、城乡户籍制度和上山下乡等政策,小城镇发展受到了严重的制约。一个明显的反常现象是,从1949年到1978年,全国人口增长近一倍,但同期内,小城镇人口不但没有上升反而下降。仅以我在江苏吴江县的调查为例,该县十几个镇的人口,除作为该县行政中心的松陵镇外,其余都下降15%左右(见表1)。人口的下降是小城镇经济衰落的一个表征,在改革开放前中国的逆城市化过程中,小城镇的衰落具有相当大的普遍性,就连时任党中央总书记的胡耀邦在云南考察时也看到了那里的小城镇十分萧条的景象。然而,到了1982年,人口数量开始发生转折。根据我在吴江县的调查,1984年该县五个镇的人口与1982年相比有明显增长,平均增加91%。

表1 吴江县小城镇的人口变化 (单位:人)(略)

1984年以后,东南沿海地区小城镇的人口增长更为迅速。经过近30年的发展,上述5个小城镇的平均人口都在10万以上。

(二)乡村居民从单纯务农到亦工亦农的变化

据我在苏南的调查,小城镇增加的人口主要来自于它周边地区的乡村。由此产生的一个问题是:这些人口为什么要放弃他们在乡村的生产和生活而跑到小城镇来呢?

众所周知,中国人口众多,耕地相对匮乏。在这种人地矛盾紧张的情况下,如果只靠土地产出来满足乡村居民的全部生活所需是极其困难的。因此,中国的农民一面从事土地的耕作,另一面则进行家庭手工业生产,用农业、副业的结合模式来维持生计。这种模式不仅有悠久的历史,还对男女两性之间的分工作了安排,即男耕女织。在中国流传甚广的“牛郎织女”的美妙故事正是这种在家庭内分工合作的反映,甚至可以说,农业和家庭手工业的结合成为中国农民的价值理想。

可是,上世纪50年代初的国家政策打破了这一理想。当时国家在农村实行“以粮为纲”和“统购统销”政策,这对农民的生存模式产生巨大的冲击。简单地说,前者不允许农民从事除耕种粮食以外的任何其他生产活动,后者则取消粮食销售的市场机制。这意味着农民只能在农田里按照政府的计划进行粮食生产,农民不仅被束缚于土地之上,而且被束缚于计划之中。

农副相辅的生存模式被计划经济破坏之后,一个直接的后果是农民生活的困难。上世纪六十年代初,农村粮食供应严重不足,全国有相当多的农村人口因饥饿而失去了生命。在我调查的村庄,在1980年以前的数十年间,农民的人均年收入始终在100元左右徘徊[4],农民生活水平极其低下。

与此同时,中国的人口却在高速增长。据统计,从1949年到1980年,全国人口从5.4亿上升为10.2亿。[5]人口增长近一倍的事实,对于耕地有限的农村来说,则意味着大量剩余劳动力的出现。

表2 吴江县乡村剩余劳动力(略)

表2是我根据当地作物的标准用工量和农民的标准耕作时间作出的计算。由此可见,到80年代初,吴江农村里已有61%的剩余劳动力。换言之,有近三分之二的农民失去了他们的劳动对象。只不过在计划经济时期农村劳动力的剩余不那么显眼,而是处于隐性状态,我把这种现象称为中国农民的隐性失业。

文化大革命后期,社会秩序大乱,国家对农村的政策相对宽松。于是,在生存欲望的刺激下,农村掀起了乡村工业化的浪潮,江苏、浙江、广东等历史上有家庭手工业传统的省份首先行动起来,纷纷创办粮油加工、建材、编织、服装等社队工业。基层地方政府和农民在开办这些小企业时,一般都把厂址选在交通便利的小城镇。根据我在苏南地区的调查结果显示,那里有81%的乡镇企业集中在小城镇。因此,那些原先被束缚在土地上的农民便在白天进入小城镇打工,晚上则返回自己在乡村的家中居住和生活,每天在小城镇和乡村作钟摆式的摆动。他们中大多数人一开始也不完全脱离农业生产,下班之余还继续耕种家中的少量土地,这就是所谓的亦工亦农。费孝通先生把这一过程称为离土不离乡的乡村工业化。

(三)乡村经济从贫穷到逐渐繁荣的变化

乡镇工业的发展使农村和小城镇居民的收入迅速增加,出现了史无前例的繁荣景象。以我做田野的江村为例,那里的人均收入在80年代初以每年增加一百多元的速率连续上升(见表3)。

表3 江村的人均年收入(1980-1985年)(略)

在对收入上升的成份构成所作的详细分析中,我发现这段时间内,全村有45%左右的劳动力在乡镇企业工作,他们的工资性收入成为全村人均收入增加的主要来源。

在居民生活水平不断提高的同时,小城镇也日益繁荣。首先是经济实力的增强,1965年,吴江所有城镇的工业总产值为1.03亿元,到1984年,该数字跃升为8.03亿元。目前,吴江县已经改建制为吴江市,全市的工业产值达到3100亿元(2010年)。其次是城市建设日新月异。最近我到吴江的一个小城镇开会,只见早年憩静的风貌已被林立的高楼大厦所取代,在镇上的街道穿行仿佛置身于纽约的第五大道,在惊异于它的高速发展的同时,我的心中也涌起一股莫名的失落感。

二、城市发展与民工潮

继乡村工业化和小城镇发展之后,城市化进程中比较突出的第二个现象是农民工进城,这也是城市化发展第二阶段的主要特征。

1958年,随着城乡隔离的户籍制度的确立和对第三产业的盲目排斥,城乡之间人口的自由流动受到严格控制。因而那时除了极少量的所谓“盲流”,根本就没有“农民工”一说。现在,学术界一般认为农民工现象始于1990年代初。其实,这一现象早在1980年代中后期就已经发生,只不过由于最初进城打工的乡村劳动力数量不多,影响不大,犹如涓涓细流一般不太引人注目而已。

1992年,中国共产党十四大提出建立社会主义市场经济体制,这无疑为中国的劳动力市场和劳动力的自由流动打开了闸门。但我认为,政策的变化固然为农民工进城创造了有利条件,而真正促使他们流动的是两大因素,其一是大中城市建设的实际需求,其二是改革开放所激发出来的中国民众普遍的求富心理。因此,随着时间的推移,有越来越多的乡村劳动力离乡背井,进入大中城市和城市开发区寻求工作,涓涓细流终于在1990年代中后期汇聚成洪流大潮。于是,人们把这批进城的农村劳动力统称为“农民工”,同时用“民工潮”来比喻其数量的巨大。

在过去20年间,中国学者对农民工和民工潮做了大量的研究,本人将依据他们的研究成果,对农民工的数量、就业、生活和迁徙做描述和分析。

(一)数量

1996年,中国国家统计局才开始对农民工的数量进行调查并发布权威数据,在此之前,只有一些研究报告提及对农民工数量的估计。这里我将这些数据汇总如下。

表4 中国农民工的规模(略)

由表4可以看出,从1980年代初至今,农民工数量急剧增长,主要体现为三个时间段。第一个时段是1980年代后期,从1983年到1989年仅6年的时间,农民工数量就实现了从数百万到数千万的跃升;第二个时段是1990年代初期,民工潮的涌现使得农民工数量成倍增长,到1996年就已经达七千多万;第三个时段是在进入新世纪之初,尤其是在2002年,农民工数量突破1亿大关。目前农民工超过2.4亿这一数据表明,中国6亿多的城镇人口中,农民工占了三分之一以上。

(二)就业

由于农民工没有城镇户籍,再加上他们来自乡村,受教育程度和职业技能相对低下,因此他们进城初期主要在建筑业、简单的制造业和城市人不屑一顾的各种低端服务业工作。即城里人不愿从事的最累最脏又最危险的活,绝大部分是由农民工承担的。国务院研究室在2006年的调查显示,在建筑业的从业人员中,有城市户籍的职工仅占20%,其余80%则为农民工;在加工制造业中,来自城镇和农村的职工比例分别是32%与68%,在第三产业的批发、零售和餐饮业中也有类似的情况,农民工所占的比例在52%以上。[6]

那么,目前农民工的就业分布状况如何?表5显示出,农民工的职业分布结构是延续性的,制造业、建筑业、服务业仍然是农民工就业比较集中的三大行业。

表5 2009年农民工的行业分布(略)

(三)生活

可以毫不夸张地说,现代中国城市的高楼大厦是由农民工修筑起来的,中国城市化的高速发展是由农民工作为主要支柱之一支撑起来的。但是,与他们缔造的辉煌形成巨大反差的是他们在城市的极其简陋、艰难的生活,农民工无疑生活在城市的最底层。

在居住方面,城市中尚未拆迁改造的老城区和城郊结合部往往是他们的首选。这些区域的房租低廉固然可以为他们节省开支,但这些地区的公共设施不齐备与服务质量的低劣给农民工日常起居带来不便甚至烦恼。出于经济、安全和乡谊等多种考虑,农民工大多采用集体租房的方式,即二三个人,甚至七八人合租在窄小的宿舍内。这样的合租方式对农民工而言,虽有相互照应的一面,但相互的干扰也常常是他们休眠不足的主要原因。

在饮食方面,除了群体较大的在自办的食堂用餐外,各色各样的快餐是大部分农民工的主食,其中又以方便面和质量较差的盒饭为主。至于食物搭配和营养平衡等等是不在农民工的考虑范围之内的,只要能撑饱肚子,有力气干活就行。

在医疗方面,国家统计局2007年的调查结果显示,农民工患病初期一般不去医院诊治,而是通过卧床休息期待自我康复。而当病情严重时,只有37.79%的农民工会根据自己的病情到药店买药服用,有32.01%的人会去正规医院就诊,还有20.45%的农民工则选择那些收费较低的小诊所医治。[7]在这种情况下,有不少农民就因为不及时就医而造成病情恶化,甚至失去生命。

在教育与娱乐方面,相当多的农民工在认识上是有误区的,即他们并不认为接受教育和休闲娱乐是生活之必需,甚至认为是奢侈品。所以当上海一些政府部门和非政府组织为他们举办各类教育培训项目时,往往因为农民工的参与不足而未能达到应有的效果。但这仅仅是问题的一个方面,另一个方面问题更严重,那就是教育的不公正。不少农民工想让自己的子女在城市接受教育。然而,要实现这一愿望却障碍重重,农民工子女入学难成了一个大问题。至于农民工的休闲方式,有关调查显示,睡觉和看电视几乎是他们工作之余的全部内容。[8]

(四)迁徙

可能是由于国情差异,中国城市化与英国早期城市化的一个不同之处是,中国农民工往往是只身前往城市务工,而把他们的配偶和子女留在农村的家里。因此到了每年春节前夕,他们都要携带着打工赚取的工资和为家人购买的礼物,匆匆赶回农村与家人团聚,共度传统节日。在很短的时间内,中国的运输部门都要大量增加车辆班次,把两亿多农民工运送回家。春节休假一般只有三周左右,过了传统的元宵节,农民工又都陆续启程,返回到工作岗位开始新一年的辛勤劳作。因此在中国人的语汇里新增加的两个词“民工潮”和“春运”(春节期间运输),正是农民工候鸟式迁徙的真实写照。

在民工潮背后,有值得我们加以关注的三大问题。第一,中国农民工正是用这种独特的方式,部分解决了中国城市化过程中人口增长过快而城市基础设施相对不足的矛盾。可以说,农民工是以下班之后无“家”可归的代价为城市建设作出贡献,实际上是中国经济发展的另一份人口红利。第二,农民工的返乡休假虽只有短暂的几周时间,但造成的影响却是持续而深远的。例如他们带回家的资金不仅供家人一年的消费,而且有不少农民工家庭把这部分资金积攒起来,用作盖房、婚嫁等所需。当然,除了资金流入乡村的正面影响,还应当看到农民工离家期间的负面影响。去城市打工挣钱是一股巨大的拉力,它诱使越来越多的农村劳动力离开农村。因此,现在的中国农村已不再有早些年的剩余劳动力,更谈不上“人满为患”,相反,现状是从事农业生产的劳动力数量不足且素质下降,留在农村的则是所谓的“38、60部队”,即妇女和超过60岁的老年人。尽管这一称呼带有某种戏谑,但农田由留守农村的老人、妇孺耕种却是一个不争的事实,这对农业和农村经济的发展将起到严重的制约作用。第三,大部分农民工都是只身进城打工,这造成他们和家人的分居和家庭结构的长期缺损。这种结构性的缺损必然对他们的家庭关系,特别是他们的子女教养产生影响。但由于目前对此缺乏深入的研究,因此我们尚不清楚这种影响究竟有多大。

三、城市扩张与失地农民

自改革开放伊始,中国的城市版图开始扩张,尤其是在世纪之交以来的城市化发展第三阶段,城市建成区的面积不断扩大。原先城市近郊的乡村土地被地方政府部门或开发商征用,郊区农民因此而失去土地,被称为失地农民。在失去赖以生存的土地之后,失地农民中的大多数通过户籍性质的改变而成为城市的新居民。从这个意义上说,再用“农民”来称呼他们似乎不够确切。然而,情况往往是这部分新居民虽然是名义上的城镇人,但他们并没有享受到与原先的城镇人口同等的社会福利待遇,故为了便于研究上的分类,我们仍然称其为失地农民。

失地农民在户籍上的农转非固然可以提高城市化水平,但这一提高是以耕地面积的减少为代价的。相关研究表明,1997~2007年全国通过合法程序建设占用耕地的数量已经达到2949.75万亩,1999~2005年共发现违法占用的土地面积近500万亩。[9]而中国发达地区的市郊农民人均拥有耕地约为0.7亩[10],这意味着每征用一亩耕地,就会造成1.4个失地农民。据此推算,中国目前至少有9100万失地农民。

为了了解征地过程和失地农民的生活状况,在中国社会科学研究基金的资助下,我以 “中国失地农民问题研究”为题进行了为期两年的研究。下面我简要报告研究的主要发现。

(一)征地过程

在对上海、广东、辽宁和河南四个研究点的调查中,我们发现,尽管具体的征地细节各不相同,但征地过程一般都表现为土地需求方和供应方之间的博弈。

按照相关法律规定,征地需要土地需求方与供应方之间的协商和签订协议。然而,我们在河南的调查显示,有近半数的农民是在建设项目开工时才知道自己正在耕种的土地已被征用。在被问到村里的干部们是否与村民共同商量土地被征一事时,农民的回答情况见表6。

表6 村干部是否与村民商量征地事宜 (单位:%)(略)

上表的数据显示,普通村民对征地的知情权不足是毫无疑问的,只不过在不同区域程度不同而已。

既然村民们对土地被征一事知之甚少,又何谈博弈?这就牵涉到征地过程中的两个饶有趣味的问题,即谁是土地的拥有者?谁是土地的需求者?按照我国土地制度的相关法律规定,城市土地归国家所有(即全民所有),农村土地归农民集体所有。照理说,土地产权的法律条文还是相当清晰的。但我们在调查中发现,村民和村干部对土地产权都有各自的理解。简言之,村民普遍认为土地归了集体,就不再是自己家的私有财产,而自己家属于集体的一份子,似乎还与土地的产权有关联,可他们只是把这种关联与自己在承包土地上的耕种相联系,至于到了土地被征用时,他们中的大多数搞不清楚如何去表达这种关联。而对于村干部而言,他们受到的长期教育是“为人民服务”“做人民的公仆”,他们的确也为民众做了不少有益的事。但他们在潜意识层面却是传统的为民做主,因此在征地过程中,他们便往往以土地主人的身份参与博弈。

至于谁是土地的需求者,也有直接和间接两个答案。所谓直接,是指由于所有的征地项目最终必须经过政府部门审批,所以一般都被认为政府是直接的土地需求者,我们在调查中农民普遍反映土地是被国家征去了。所谓间接,是指被征土地的使用者,其中主要指城市的建设部门和各种各样的工商业者。

至此,我们大体可以说,在征地过程中,一般都有四个行动者:普通村民、村集体干部、地方政府和开发商。这四个行动者按照各自的行动逻辑展开一场异常复杂的争斗和博弈。由于其中呈现的问题已离开本文的城市化主旨,故这里不再展开。但其中不难看出,普通农民在征地过程中往往处于一种失语的弱势地位,这是近年来因征地而频发群体事件的根本原因。

(二)失地农民的生活

在无地可耕的情况下,失地农民最初的生活来源自然依靠征地所得的补偿。各地的征地补偿标准不尽相同,但失地农民普遍反映补偿费太低,而且补偿费的分配过程不够公开、透明(见表7)。

表7 失地农民对征地补偿费的评价 (单位:%)(略)

上述两个因素对失地农民的生活水平发生怎样的影响呢?表8显示征地前后失地农民生活水平的变化。

表8 征地前后生活水平变化 (单位:%)(略)

从表8可见,上海与广东的征地对失地农民生活水准的影响甚微,但对经济发展相对滞后的辽宁与河南的失地农民来说有相当大的影响,即征地后生活水平低下的比例比征地前翻了一倍多。据此可以说,过低的征地补偿费直接导致了这两个省份失地农民生活水平的下降。

我们的调查还显示,与征地前相比,失地农民的日常开支显著上升。以前他们吃的粮食和蔬菜等是自己生产的,吃不完的还可以拿到市场上去卖。失去土地后则要用现金去购买。因此,尽管部分地区如上海、广东的失地农民获得较多的土地补偿款,失地的生活水平略有上升,但从长远来看,除非失地农民能找到稳定的工作,否则他们最终将坐吃山空、入不敷出,从而陷入穷困的生活状态。

那么,失地农民在转变为城市居民之后的就业状况如何呢?研究发现,失地农民在城市找到稳定工作的比例不足全部劳动力的三分之一,大部分失地农民只能在城里打零工,甚至无所事事。面对这一情况,大多数地方政府也采取相应措施,比如开办职业技能培训班、免费提供就业中介服务等。然而,由于失地农民大多年龄偏大,学历偏低且技能匮乏,因此,他们的就业成了一个难以解决的问题。在调查中,失地农民普遍反映找工作太难。

表9 失地农民对找工作难易程度的感受 (单位:%)(略)

四、结 语

综上所述,笔者把进入城镇的三大群体作为中国城市化的三个不同阶段:

在小城镇发展阶段,城市化的动力源自农村剩余劳动力的集体性生存需求,而其显著特点是乡镇企业职工的农工兼业,即亦工亦农。同时,我们还看到,这部分人口由乡村向城镇的转移是不完全的,当乡镇企业不景气甚至倒闭时,它的职工可以退回农村去经营土地而重新成为农民。因此,人口的兼业和可逆性是这一阶段的基本特征。

作为中国城市化的第一波,乡镇企业的发展被视为“异军突起”,它为中国的崛起作出了巨大的贡献。然而我们必须看到,由于当时农民的“饥不择食”,引进不少不宜于在农村地区生产的高污染产业,由于乡镇企业设备陈旧,技术落后,因而导致乡镇企业污染严重、产品质量低下、原材料和能源损耗大等诸多问题。目前,尽管这些问题已得到部分缓解,但其影响仍将是长远的。

在农民工进城阶段,我们发现,推动这股民工潮的动力是城乡之间生活水平的差异和农民工的求富欲望。而农民工独特的迁徙方式是他们不同于任何其他城市化的一大特点。在这一阶段检讨城市化的主要问题是农民工在城市的社会地位低下和生活条件差。由此导致的两个结果是城市中贫民窟的形成和农民工对所在城市的不认同。尽管农民工在城市工作、生活多年,但由于二元户籍制度的影响,他们并不认同所在城市是自己的家园。

在城市扩张阶段,除了上面提及的土地制度和征地过程中的透明、公正之外,最为关键的是失地农民的市民化问题,由此引发的是公共政策、基本公共服务的均等化以及失地农民群体的现代化,那将是一个长期而又艰巨的过程。

总而言之,在现代中国城市化进程中,国家政策对于农村、农业和农民的长期忽视,甚至在一定程度上的歧视是所有问题的根源。目前,各级地方政府和中央政府正在关注民生的口号下调整各项具体政策。我们相信,这种政策性歧视消除之日,将是中国城市化健康发展之时。

[参考文献]

[1]国家统计局.中国统计摘要-2009[Z].中国统计出版社,2009.

[2]蔡金水.中国该停止大规模征地[N].环球时报,2011-11-02.

[3]中国城市经济学会中小城市经济发展委员会.中国中小城市发展报告(2010):中国中小城市绿色发展之路[M].社会科学文献出版社,2010.

[4]沈关宝.一场静悄悄的革命[M].上海大学出版社,2007.5.

[5]国家统计局.中国统计年鉴-1983[Z].中国统计出版社,1983.

[6]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].中国言实出版社,2006.76.

[7][8]国家统计局课题组.城市农民工生活质量状况调查报告[J].调研世界.2007,(1).

[9]国务院发展研究中心.城镇化发展过程中耕地保护问题研究[EB/OL].湖北省人民政府研网,2010-08-11.

[10]韩俊.失地农民的就业和社会保障[J].科学咨询(决策管理),2005,(7).


分类标签: 沈关宝 中国 城市化
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