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理解性别预算的背景

2016-09-29 18:17:13 编辑:JYL

一、政府预算是什么

参与性别预算遇到的第一个挑战是需要了解什么是政府预算,政府预算是如何、何时、由谁制定和落实的。让政府以外的人,如研究人员或宣传工作者了解预算特别重要,因为民间组织的人很少了解预算和预算过程。让政府以内的人理解更广泛意义上的预算也十分重要,了解政府预算可以找出最有可能让预算产生性别变化的战略切入点,了解预算过程可以知道怎样、从什么地点开始,以及在每个切入点上让哪些利益相关组织参与进来。

政府预算是政府在一段时间内对预期收益和计划支出的财务说明,这段时间通常为一年。预算包括收入和支出:

l 收入是政府认为在预算期内将得到的收入,包括税收,社会保障捐献,服务费,以及从其他各种渠道,如政府贷款利率等得到的收益。

l 支出是政府计划花费的钱,包括两部分:经常性支出,包括公务员工资、提供商品和服务、社会保障、国家债务的补助和利息,通常是一个预算年度中分配和花费的费用。资本性支出,包括基础建设支出,由于基础建设项目通常不是一年能完成的,所以这种支出可以跨年度使用。

一些发展中国家有其他预算划分方式,如许多发展中国家将预算分为(1)经常性预算和(2)发展性预算或公共投资项目,经常性预算主要是国内筹资部分的支出,用于非项目支出;而发展性预算主要是对贷款或援助赠款的预算,支出包括与援助项目相关的资金和流动开支。各国划分预算的方法不同,名目也不同,政府预算通常不会全面准确地反映受援款项。

政府预算不是编写和报告政府收入和支出情况的一个简单的技术文件,它是政府的主要政策说明。由于资源总是稀缺的,无法满足所有人的需求,政府预算就显得尤其重要。从预算中可以看出哪些是优先需求,同时也暗示着哪些将不会得到满足。

通常财政部长会在预算日向议会提交预算和一分国家宏观情况报告。许多国家的财政部长在提交预算报告的同时,还会提交一些其他文件,汇报政府在过去一年财政年度的成绩和下一个财政年度的计划。财政部长的预算报告和他提交的文件可以反映出政府政策的核心价值。预算是政府对国家社会经济情况的看法,提出政府财政、金融和经济目标,以及社会经济优先事项。

预算是衡量政府政策性别敏感度的好机会,但多数政府编制的预算和相关报告很少明确提及性别问题,因此需要对性别敏感度进行分析才能看出政策对性别的隐性影响。性别预算的一个目的就是在预算报告中明确有关性别问题,让政府和其他人可以清楚地了解正在发生的事情。

这与我们前面提到的治理有关,即政府预算是提高透明度和责任感的一个重要手段。政府花钱之前,其预算必须得到立法机构的批准,这样,政府应对立法机构及其下属委员会负有责任。由于预算中提供了详细的计划支出,公众可以了解“钱花在什么地方了”,也提高了透明度。最后,预算中如果包括对过去活动,支出和收入的说明,这些情况可以用来与以往预算情况进行比较,这样就产生了一个规范和约束框架,政府机构必须在这个框架内履行职责。

二、预算的重要经济作用

除确保政府在收入和支出方面对立法机构负责,并且控制支出以外,预算还有三个重要的经济作用,即资源配置、收入和财富分配和稳定经济。这些作用适用于中央和地方各级政府,需要审查各级政府预算,从中看出政府做什么和不做什么。

(一)资源配置

这个作用与政府提供的商品和服务有关,一个国家所有商品和服务都是由公共部门,正规和非正规经济部门,非营利性部门以及无酬家庭照料部门提供的。政府在分配资源时,必须决定公共部门所能提供商品和服务的数量,以及如何在政府各种政策、方案和作用之间划分现有资源(如,行政管理,卫生,教育和防务)。

有些资源会给女性和女童带来更多的益处,而有些则相反。性别预算揭示资源分配对女性,男性,女童和男童产生的不同影响,性别预算需要以分性别统计数据为基础。

(二)收入和财富分配

这个作用是指用财政政策和预算手段解决社会收入不平等和财富分配不均的问题,政府应该确定什么是不同群体之间的公平分配。

政府有时会关注富有家庭和贫困家庭之间的不平等,但是,政府更应该认识到弱势的家庭成员获得的资源更少,因此更应该关注男女之间的不平等以及家庭成员之间的不平等。

(三)稳定经济

政府预算的作用是促进就业,经济增长和环境可持续发展,同时也应该减少公共开支,保持外部平衡。保持政策稳定需要运用经济,政治和社会杠杆作用决定优先目标,可以接受的失业率,利率和债务水平等。

性别预算分析需要了解宏观经济政策,包括其理论框架以及制定预算时忽略了性别问题的背景和原因,特别是忽略了女性在家庭和社会照料经济中的作用。

经济增长本身不是目的,而是增加资源,提高家庭福祉,促进人类发展的一种手段。但是,经济主导模式认为靠经济增长可以自然而然地解决不平等和贫困问题,没必要直接解决这些问题。事实并非如此。预算本身也不是目的,因此,预算的第一项工作应该是确定预算要达到的政策和目标,预算应跟着政策走,而不是政策随预算走。如果政策有瑕疵,那么预算不可能有效。

三、中期支出框架

近年来,许多政府开始制定中期支出框架。通常情况下,政府只作一年的预算,但中期支出框架则覆盖几年的计划和预算,通常是3-5年。中期预算框架可以让政府提前思考,制定长期计划,也有助于立法者和致力于社会倡导的民间组织监督政府的未来的行动计划。

引入中期支出框架的同时会引入某种形式的项目预算或绩效预算,项目预算的目的是在政策、规划和预算之间建立强有力的联系,目标是让预算跟着政策走,而不是政策跟随预算走。

制定中期支出框架的初衷是改善许多国家将预算和规划分离的状况。规划通常被限制在投资和资金开支内,除非调整通货膨胀,常规预算年度变化很小。事实上,资本性预算、发展型项目或公共投资项目经常由援助机构投资,与经常性预算相比,会计方法不同,使用要求也不同,这更加剧了经常性预算和资本性预算的差别待遇。

典型的中期支出框架过程中,政府相关机构(部委、部门和其他提供服务的机构)确定一段时间内的具体目标,然后制定实现这些目标的活动计划,确定投入和活动成本,设定产出目标和指标。每个机构要在政府总体社会经济发展目标的基础上确定各自的目标和活动,财政部或政府计划部门通常负责排列总体优先顺序,确保不出现超支现象。

目的、活动、目标和指标之间的联系就构成了中期支出框架中的“绩效”部分,这种联系明确说明了政府希望做的工作和已经提供的服务,这对宣传工作很重要。

四、了解预算过程

预算是一个周而复始的过程,具体过程各国情况不同,许多国家的预算周期包括图2列出的几个步骤,主要是政府活动。对于重视公民参与的国家,政府为公民提供了在各个层面参与预算的机会。

图2中的所有各方都是致力于国家利益这一共同目标的,但现实生活中,各方有各自的利益,有时各方利益会冲突,因此,如果利益相关各方合作开展性别预算,需要各方的利益冲突有所认识。

多数国家的预算过程分以下几个步骤:

1、确定宏观经济状况;

2、准备预算框架,确定支出上限;

3、准备部门部委支出计划;

4、确保立法机构的批准;

5、监督、评估和负责任。

五、确定宏观经济状况

政府编制预算之前,应该了解有多少可供利用的资源。政府在估算预算项目的可用资源时,通常借助于经济模型来分析宏观经济形势,并主要参考以下因素:

● 预期经济产出;

● 预算赤字(收支差异);

● 支付头寸(用于衡量外汇存量);

● 汇率(当地货币与外汇比价);

● 可供使用的贷款情况。

政府有多少钱可供使用取决于政府的经济和政府选择,例如可以通过增加税收增加政府收入,也可以选择未来的赤字规模。

但是政府的选择也受到制约,对于依靠外国援助和贷款的发展中国家,情况更是如此。从收入角度看,政府在某种程度上可以掌控税收,但同时也担心企业赋税太高会影响投资,个人所得税太高会让中产阶级选民远离他们。从赤字角度看,20世纪80年代和90年代实施的结构调整和稳定方案要求政府靠减少支出来削减预算赤字。近来,国际货币基金组织和世界银行等多边机构以及双边援助机构用限制赤字、设定其他宏观经济指标作为贷款、减债和其他援助方式的条件。

内阁有责任确保预算满足国家经济和社会目标,为此,内阁通常根据财政部、中央银行和计划部门的建议决定优先领域,确定支出水平,提出部门间分配方案。内阁通常决定资源分配中的重大变化,特别是新增或扩大的项目,或是必须削减的项目。而财政部只对一些其它的、小的改变有决定权。

六、准备预算框架,确定支出上限

多数国家由财政部负责财政管理和经济事务,在预算过程中起主导作用,对于内阁决策有很大的影响力。因此,财政部与其他部委之间不乏冲突。对于其他部委来说,财政资源多多宜善,财政部则必须平衡各部委之间的需求,同时控制总体支出。

预算的第一步是对现有收入进行实际预估,在此基础上,财政部或计划部门决定总体支出上限和每个部委或国家预算支付机构的开支上限。然后财政部向各部门传达预算编制指导原则,规定各部门开支上限,以及如何准备预算。各部委根据财政部制定的预算指导原则提出预算建议。

开支上限应该以政府总体社会和经济目标为基础,例如,如果一个国家有减贫战略规划,上限应遵循规划中规定的优先领域。但是,财政部必须考虑几项预算承诺,包括:

l 法律规定支出,如向地方政府的转移支付、福利和养老金、其他特别基金的收支等等;

l 公务员工资;

l 偿还债务;

l 以往预算定购的商品和服务费用;

l 与多边和双边机构签订的支付援助项目和方案中某部分费用。

专栏11:财政部的角色变化

过去,许多国家主要由政府计划部门决定总体政策方向,财政部起辅助作用。计划部门负责制定战略方向,确定经济增长结构和模式,收入分配和就业,建设基础设施,人类发展以及扶贫工作,计划部门不负责协调、平衡各部委的战略计划,与财政部合作确保各部委计划的财政可行性。

实施以结构调整为导向的经济改革后,财政部门和计划部门的作用和分工开始发生变化。由于这些改革强调“财政纪律”和控制支出水平,财政部的作用从辅助性转变为约束性。Gita Sen曾这样形容:“部委现在需要根据衣料的大小来裁剪衣服,而决定衣料大小的恰恰是财政部”

——选自Sen,1999

七、编制各部门支出计划

下一步是各部委起草具体预算计划,即按上限规定对分配给他们的资源进行使用规划。在许多国家这一过程是各部门的内部事务,有些政府将这一过程变为开放性过程,吸收有关方面的建议,例如前面提到的乌干达的部门工作组。

各部门提交预算计划后,财政部分别与每个部门协商。为符合整体预算上限,各部门的预算应与国家总体目标和部门具体计划一致。但通常情况是各部门按照上一年的预算提出第二年预算计划,可能会考虑通货膨胀作相应调整。也有部门提出的预算远远超出上限的规定,希望以此让财政部相信,他们需要的资源多于财政部分配的。

如果某些部门的预算计划超出上限,财政部与这些部门讨论的重点是砍掉哪部分。预算计划超出上限规定容易被理解为该部门不认真,过于草率,或是没有能力做好本部门的计划。由于财政部不比各部门了解更多的情况,财政部可能砍掉各部门认为重要的项目,令各部门官员失望。

各部门的预算计划即使在上限以内也可能被削减,例如,多边机构说服财政部相信原来对收入的估算太高或计划赤字太大。

八、确保立法机构批准

各国政府的开支和收入需要法律授权,内阁和财政部起草预算建议,必须经过立法机构的批准才能合法实施(专栏12)。

立法机构在预算过程中的主要作用是批准预算案,立法者因此有机会详细审查,讨论并决定是否接受政府的预算案。但是由于以下原因,立法机构的审查并不充分:

l 没有足够的时间审查并就预算展开辩论;

l 没有分析预算所必须的信息;

l 立法者缺乏分析预算的能力、资源和意愿;

l 对预算的立法权力有限;

l 政府对立法决策的影响过大;

l 权力过于集中在几个特殊利益群体手中,削弱了立法者通过预算实现国家优先目标的能力。

通过预算案后,立法机构有责任在审计总署的协助下监督预算的执行,但是,前面曾提到,监督作用常常受到信息数量和质量的限制。

九、监督,评估和负责任

理想的预算周期应该包括一个反馈环节,让将来的预算准备和执行可以吸取现有预算中的教训。就监督和评估而言,需要检查经费是否是按计划支出的。遇到超支情况,需要问经费出自何处,这个项目用了哪些项目没用完的经费。遇到结余情况,需要问一问为什么会结余,哪些按照预算应该受益的群体没有得到应有的服务。

除比较实际开支和计划开支之外,绩效预算可以让我们将实际服务产生与计划目标进行比较,例如,学生数量是多少,医院和诊所接收的病人数量是多少,或为多少房子提供了水电。这种监督的目的是衡量效率和有效性。如果按性别和区域分列产出和目标数据,还可以衡量公平程度。

专栏12:修订预算的立法权力

修订预算的法律权力各国情况不同,以下三种是较普遍的情况:

l 无限权力。有些国家立法机构可不经政府同意修改、增加或减少预算,如总统制国家,但是总统有最终否决权。

l 有限权力。有些国家立法机构可以修改预算,但是修改程度有限(如,仅可以在一定比例内增加或减少开支或收入)。对立法机构的权力限制程度各国情况也不同,英国、法国和许多英联邦国家立法机构没有权力提出增加预算的建议,德国议会有权提出增加预算,但需得到政府的同意。

l 平衡的预算权力。有些国家立法机构可增加或减少开支或收入,但另一方面必须提出其他项目的增减建议,保持总量不变。这些国家立法机构有权改变优先事项,但没权改变总数。

有些国家立法机构对预算没有实际权力。实际上,立法机构或全面接受预算案,或全选自

Shiavo-Campo et al。 1999

审计总署是政府的审计部门,在政府对公民的责任中起关键作用。审计总署应独立于其他政府机构,独立审查并说明各部委使用被分配资源的情况,协助立法机构监督对公共资金进行管理。审计署长的作用是确保政府高效节约地使用有限资源,作到物有所值。审计总署还应该通告经费的公平使用情况。

实际上,审计总署通常不能如希望的那样充分行使监督和评估的职能,许多国家审计署长的报告只能在预算结束的一年多以后才发布,对将来预算没有多少警示作用。此外,预算周期内不同阶段数据的缺乏也限制了审计机构对上一年结果的监督和评估。政府如果实行项目预算或绩效预算,通常会说明下一年的目标,而不通告上一年的情况。由于各部委或部委中某些个人想掩盖某些行为,包括低效和不公平的行为,以及公然的腐败行为,审计总署通常得不到信息。

专栏13:公民参与巴西阿雷格里港预算过程

如图表3所示,预算过程中的主要参与部门是立法机构,内阁,财政部和各部委,公民社会应该是理想化预算过程中一个主要成员,但除个别国家外,世界上多数国家都做不到这一点。

阿雷格里港是巴西的一个大工业城市,有130万居民,该市工党曾做过让普通市民参与制定城市预算的尝试,该市也因此而出名。该市市长办公室代表政府,议会代表立法机构,市长办公室准备预算,议会负责通过预算。

为让市民参与,该市划分了16区域,把要讨论的主题分成以下5个(1)交通;(2)教育;娱乐和文化;(3)健康和社会福利;(4)经济发展和税收和(5)市政组织和城市发展。每年每个区域就每个讨论题目召开两轮全体会议。

3月份启动预算过程的第一步,举行市民会议,收集市民需求,选择区域代表,市长办公室不派人参会。第二步是4月份,包括市长在内的市长办公室和市民举行一轮会议,与会者审查前一年的投资计划,讨论下一年建议,选举参加代表会议的代表,由这些代表进一步讨论。3月和6月之间,市长办公室还会与社区协会召开非正式会议,讨论不同区域的投资要求,并由与会者把投资要求按1-5类排序,然后市长办公室根据公共服务需求和人口规模给这些排序打分。第二轮会议于7月份召开,从16个区域和5个题目中各选出2名市政议员,然后由公务员行业协会和一个居民社区网络组织各出1名代表,组成一个44人的参与式预算理事会。理事会成员研究并就资源分配标准以及市民要求进行辩论,在此基础上,修改市长计划办公室和市长下属各委办局提出的预算建议,9月份,理事会向立法机构提交最后预算建议。

9月到12月之间,参与式预算理事会始终跟踪预算辩论情况,并集中游说他们的提案,理事会还起草一份详细的投资计划,对将要开展的公共工程和每个区域的相应资源分配做具体说明。

——选自《世界银行参加与公民参与》,网址:www.worldbank.org/participation/


分类标签: 性别预算 背景
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