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性别预算实践应用分析框架

2016-09-29 18:21:44 编辑:JYL

目前性别预算实践主要基于两个不尽相同的基本分析框架,即澳大利亚(Sharp)的三类法和南非的五步模型。这两个主要方法还可以融合成一个共同的分析框架,作为各职能部门分析现有预算或做报告的基础。例如在政府进行的性别预算工作,可以选择某个政府部门,按照三类法对其所有项目和子项目进行分类,然后按照五步模型进行分析和报告。这就是澳大利亚性别预算模式。一个公民社会主导的性别预算工作则无需从特定政府部门及其预算起步,相反,它可以审视社会上某个性别问题,按照五步法进行分析,评估解决该性别问题的项目或子项目(通常的,这些项目可能来自多个部门),并评估这些项目各属于什么类型。

一、三类法

这一方法将公共支出分为三类:

l 与性别相关的支出;

l 公务员平等机会支出;

l 其余的对性别造成影响的一般性支出。

这一分类方法说明,如果只关注分配给第一类别的有限资金,就会迷失性别预算实践的目标。另外,与政府官员合作时,这一方法也可以强调,政府应该将关注点从给女性公务员提供的机会(第二类别)转移到政府支出给公众带来的影响(第三类别)。

这一框架的一个缺点则是可能混淆女性(women)和性别(gender)这两个概念。如澳大利亚的实践是围绕“女性”而非“性别”进行的,但是许多使用这一方法的人还是很容易混淆这两个概念。这样做容易误导分析过程,特别是一些针对女性的开支并不一定会推动性别公平。如只通过控制女性的身体而达到人口控制目的的计划生育工作就不能视为是性别敏感的。

(一)与性别相关的支出

主要指通过以下方式对特别针对性别问题的政府支出进行评估:

l 分析项目的目标及其要解决的问题(五步法的第一步和第二步,详情见后);

l 确定项目的具体活动(第二步);

l 量化所拨付的资源(第三步);

l 决定衡量产出的指标(如女性或男性受益人数)(第四步);

l 决定影响或结果指标,来衡量女性、男性、男童和女童状况的变化(第五步);

l 关注计划在第二年采取的变动措施,以此评估预算是否对性别更为敏感。

(2)公共部门的平等就业机会

公共部门的平等就业机会可以通过以下几个方面来分析:

l 描述在具体部门或整体公共领域中的就业状况;

l 根据性别、工作职位(级别)、雇佣方式(全日制或半日制,永久性或临时性)、薪水和津贴对数据进行分类,还可以包括其他分类标准,如种族、残疾等;

l 确定是否有促进平等就业机会的特别措施,及其花费的数额和受益人数量(如参加管理培训或性别培训的女性);

l 确定负责性别问题的职位上女性和男性的数量(如性别问题联系人、负责处理强奸和家庭暴力问题的警察、医疗和福利事务官员或负责处理男性和性别暴力问题的男性);

l 按照性别统计董事会成员和部委成立的委员会的组成情况(区分有报酬的职位任命和没有报酬的职位任命以及报酬水平);

l 描述计划在第二年采取的任何变动措施。

在性别预算工作中,可以从两个角度考虑公共部门就业中的性别问题。首先,由于薪水在大多数政府部门的预算中占很大比例,因此公共部门的就业模式就清楚地显示出谁从这些薪水中直接受益,也反映出公共部门男女平等就业机会原则的执行情况。其次,一些特定职位是女性还是男性,也能对决策和服务提供性别敏感度产生影响。

(三)一般开支拨款

对一般或主流的预算拨款的分析方法,与分析有关性别的开支的方法类似。但是,由于所有部门都有许多项目,所以要对项目进行选择。选择标准可以是项目在预算中所占的份额,也可以是项目对解决性别问题的重要性。

二、五步法

这五个步骤是:

● 分析女性,男性,男童和女童的状况;

● 评估政策的性别敏感度;

● 评估预算分配;

● 监测公共支出和服务提供;

● 评估结果。

包括菲律宾、南非、坦桑尼亚和乌干达等在内的许多国家,政府外性别预算工作都直接或间接这一分析框架。同时,在一些实施项目/绩效预算的国家,性别预算方法也在政府内得到应用。例如在卢旺达,2003年的预算报告后附了一个“性别问题附件”,分析了各部门的项目中的性别范畴(gender dimensions),包括产出、活动和指标。表2节选自对该国卫生部的分析。

在实际操作中,这一方法的主要缺点第二步的实施能力有限。总体而言,研究人员在描述状况、讨论政策方面很有经验,但关于预算的部分却是内容单薄又简短。这并非总是研究人员的问题,而是因为缺乏必需的数据。但在很多情况下,如果努力寻找,还是能找到数据和事实的。尽管许多人抱怨从预算中很难看到什么情况,但是即使最简单的图表也能披露严重的不平衡问题,而预算报告则可以说明更多。

表格1:对2003年卢旺达预算进行性别分析的例子

卫生部 性别范畴 产出 活动 指标

抗击艾滋病毒/艾滋病(HIV/AIDS) 1.出于生理原因,面对艾滋病病毒/艾滋病,女性和女童比男性更弱势。

2.在很多情况下,怀孕女性还可能将艾滋病毒传给胎儿。

3.现有的性别关系没有给女性和女童提供足够保护自己拒绝不安全性行为的权力。

4.小女童遭受性暴力的情况更增加了她们感染的风险。 1.在10个卫生保健机构引入垂直传播项目

2.到2003年2月前开设20个志愿性咨询和检查中心.

3.每年进行一次孕妇病毒检查。

4.每年进行一次HIV提高预防艾滋病阳性与艾滋病的流行情况调查。

5卫生部实验中心每年完成一次HIV分子生物学分析。 1.特别针对男性、女性、男童和女童病毒阻止的项目。

2. 在全国进行艾滋病毒流行情况调查。

3.增加女性和男性获取安全套的渠道。

4.进行一项病毒意识项目的目标人群中女性/女童和男性/男童的数量和百分比。

5.为男性和女性提供治疗。

6. 采取必要措施,防止HIV垂直传播。 1、被感染的女性、女童、男性和男童的百分比。

2.能接受治疗的HIV阳性女性、男性和男童的数量和百分比。

3.提高预防艾滋病意识项目的目标。

4.全国范围分性别调查。

5能以适宜的价格得到的女性安全套可用性和可获取性。

(一)分析女性、男性、男童和女童的状况

性别预算工作的成果之一是说明比较女性和男性,女童和男童在特定领域的分性别统计数据的匮乏。这严重限制了确定性别弱势(指某一性别与另一性别相比处于不利地位)情况并对之采取回应措施的能力。例如,一个加勒比国家的性别预算项目国家级协调员曾如此评论加勒比地区的性别讨论,“政府官员们通常对(性别)问题缺乏充分了解,也无法了解与此相关的经验性数据,因而无法做出知情评论,或(对解决性别问题的工作)做出贡献。”

在所有国家,性别弱势与其他形式的弱势共存。例如,在大多数国家,与城市居民相比,农村居民处于弱势地位;与富人相比,穷人处于弱势地位。另外,由于各国具体情况不同,还有因种族、民族、年龄等因素而处于弱势的情况。在收集相关信息来评估性别状况的时候,需要考虑到这些因素,因为不同亚群体的女性和女童面临的状况很可能会有很大差别,这一点男性和男童也一样。

在收集必要的信息分析女性、男性、女童和男童(以及他们所属的亚群体)的状况时,可以结合国家(地方)和国际的信息来源,包括国际相关情况概略、跨国统计数据、国家发展规划、政府政策文件、政府统计数据、行政工作数据和独立研究等。由于以往存在针对女性的性别偏见,现在许多分析性别状况的文件其实都是分析和讨论女性/女童的地位和状况。

1、国内关于性别的信息和数据包括:

l 人口普查数据;

l 入户调查;

l 国家数据服务;

l 国家女性机构(NWM);

l 各职能部委的行政工作统计数据;

l 大学相关系,研究机构和图书馆;

l 女性组织和其它公民社会组织;

l 智库和独立研究机构。

南非1995年宪法将性别平等置于与种族平等同样重要的位置。在所有数据和指标中,不仅要有分种族的统计,与之同等重要的是分性别的统计。1999年,南非国会生活质量和女性地位委员会提出一个新数据法案修正案(1999年第6号),由此从法律规定了分性别统计数据。该法案第3条第(2)g款规定,所有官方数据必须“根据性别、残疾、地区和其他类似社会经济因素进行划分”。

《菲律宾女性参与发展和国家建设法案》则明文规定预算中的5%用于性别与发展,还规定政府有责任提供分性别统计数据。

专栏22:对基本的分性别统计数据的几个建议

瑞典统计局在《性别化数据:一个推动变化的工具》一书中提出,要发现造成性别问题的原因,衡量其带来的性别后果和影响,就需要有基本的分性别的信息。以下是瑞典统计局建议的,可以作为性别预算工作中有用的指标。

教育中的性别划分:

l 小学入学率;

l 基础教育入学率;

l 中学入学率;

l 高等教育入学率;

l 成人教育入学率;

l 成年人(18岁及以上)受教育程度;

l 城/乡在小学,中学和高等教育入学率上的差异;

l 学校辍学率,缺席率和留级复读率。

家庭责任的不平等分担:

l 根据婚姻状况,年龄和孩子的数量及年龄划分的人们用于有酬劳动和无酬劳动的时间;

l 根据婚姻状况,年龄和孩子的数量及年龄划分的就业人口数据;

l 孩子在家庭中工作和/或在用以维持生计的农业劳动中工作的时间。

女性的生殖角色:

l 总生育率;

l 根据年龄,婚姻状况和城市/农村分布划分的生育率;

l 根据婚姻状况,孩子数量划分的经济活跃人口和非经济活跃人口数据。

女性拥有居住场所的情况:

l 对财产/房屋所有权的限制;

l 根据婚姻状况划分的户主情况;

l 根据婚姻状况划分的法定所有权或共同所有权情况;

l 据婚姻状况划分的与大家庭或其他亲戚共同居住情况。

——来源:Hedman et al。, 1996:50-53

(二)国际网上关于性别的信息和数据

性别数据(GenderStats)是世界银行开发的一个分性别统计数据库(http://genderstas. Worldbank.org)。这个网址提供各国的以下信息:基本人口数据、人口年龄、就业结构、教育、卫生、国家政策和机制评估(CPIA)指标。国际对比中还包括女性参与发展,教育成果和生殖健康等内容。世界银行正计划推行一个国家性别评估报告(country gender assessments,CGAs),作为将性别主流化纳入到世界银行发展援助工作中的一个新战略(见专栏23)。

专栏23:世界银行国家性别评估报告(CGAs)

国家性别评估报告通常包括以下内容:

概况报告,包括:

a)男性和女性的不同社会经济角色,包括他们参与市场和家庭经济的情况;

b)获取,掌控和使用资产和生产资料上的性别差异;

c)人类发展指标上的性别差异;

d)男性和女性在地方和国家一级参与发展决策的不平等;

e)直接或间接导致性别歧视和/或性别不平等的法律,机构性框架,社会规范和其他社会惯例。

国情介绍,包括该国实施其性别与发展目标的政策、优先领域、法律和规范框架以及机制安排。

从性别角度对世界银行在该国项目执行情况的评论;

一揽子建议:包括被认为能大大提高减贫和发展效率的,对性别敏感的优先政策和干预措施。

——来源:世界银行,2002

联合国数据司(http://unstats.un.org/unsd)汇编从许多渠道得到的数据。它还负责规范汇编信息的方法,用以比较来自不同渠道的数据。网上还可以查到许多全球性数据,例如包括各国1985年以来48个社会和经济指标情况的千年发展目标国家报告,一个监测各国落实近年联合国儿童问题、人口与发展、社会发展和女性问题等大会情况的社会指标数据库,以及《世界女性2000:趋势与数据》。《世界女性2000:趋势与数据》一书是五年出版一次的数据书,它分析世界范围内,在家庭、卫生、教育、就业、人口、人权和政治等领域,女性与男性的情况。

联合国欧洲经济委员会(UNECE)是欧洲和北美性别数据网页(http://www.unece.org/stats/gender)。这一性别数据网页旨在汇总性别的数据和政策,用以监测所有联合国欧洲经济委员会成员国内男性和女性的状况,评估政策的有效性。该网页还专门设立一块内容,提供综合信息,例如如何产生、展示和宣传分性别的数据,以及国际标准惯例和指导原则等。(联合国非洲经济委员会目前正在协调建立非洲性别与发展索引,计划到2003年年底,建立有关13个非洲国家男性和女性状况的数据。)

联合国人类发展报告(http://hdr.undp.org/)。该报告的初衷是评估全球人类发展情况,并每年就某一专题进行评论分析。它所采用的数据重在人类福祉,而不仅是经济趋势。报告还将各国具体数据与专题政策分析有机地予以结合。联合国年度人类发展报告不仅有专门介绍性别的内容(1995年度报告除外),报告网页还维护一个各国性别情况数据库(如教育、卫生、收入、决策和参与经济和政治生活的数据),以及可以用来计算性别发展指数(GDI)和性别赋权指数(GEM)。

三、评估政策对性别的敏感度

这一步骤的目标是评估一个特定的政策或项目是将加剧性别不平等(如前一步骤所述),或是在此方面不产生影响,或是减少性别不平等。有些国家有综合性别政策,表明他们如何看待该国性别不平等的状况,以及他们计划采取哪些措施来解决这一问题。有些国家还进一步开发了分领域的性别政策。不管在某一领域是否有专门的性别政策,审视这一领域的总体的主流的政策,以及国家总体发展的主流政策还是很重要的。在审视主流政策时,必须要看他们对性别问题是怎么描述的(包括明确说出来的,也包括没有明确表明的)。此外,还要看他们是否与性别政策有矛盾之处。

以下文件可能对确定某一国家的政策是否对性别敏感有所帮助:

l 国家发展计划,减少贫困战略文件(PRSP)以及类似文件;

l 国家女性发展/性别政策;

l 国家实施《北京行动纲领》的战略或行动计划;

l 执行《消除对女性一切形式歧视公约》情况报告;

l 各领域政策;

l 学界或女性组织进行的政策分析;

l 多边或双边发展机构进行的政策分析。

联合国女性地位司(UNDAW)的国别信息网站可以查到以上信息,包括以下信息:

l 《北京行动纲领》呼吁制定的国家行动计划;

l 对秘书长关于各国政府执行《北京行动纲领》情况问卷调查的回应;

l 根据《消除对女性一切形式歧视公约》要求提交的报告。

该网页还包括一个图表,其中完整地列举了各国执行《北京行动纲领》和其他有关女性问题的国际法律文书的情况。

有时政府和某些部门可能没有制定政策文件或战略计划。在这种情况下,开展性别预算工作的人就不得不根据预算文件或拨款情况来推论政策。如果该国使用项目或绩效预算,推论起来比推论那些使用简单的会计型预算格式的国家的情况要容易一些。

四、评估预算分配

有了状况和政策分析做背景情况,第三步骤的重点就转移到预算本身了。这一步骤的主要目的是分析在对第二步骤中确定的性别敏感政策,预算分配是否合适和足够。如果第二步骤表明政策对性别是敏感的,或政策甚至可能加剧性别不平等的状况,第三步骤则要说明资金被错误分配的程度。这一步骤的主要信息来源是预算文件本身。在有些情况下,有几种不同的预算格式,例如按功能、会计科目和项目等分列。根据项目分列预算对性别预算分析是最有帮助的,尤其是当它包含目标和指标的内容时。除预算表格外,政府还经常公布相关文件,说明上一年度各部门的绩效和次年度的发展计划,这些文件以及预算报告,也能对预算数据分析有所帮助。

拿到议会进行讨论的预算通常都只是摘要性文件,无法提供更多信息。如果与政府内部人员有很好的关系的话,就可以拿到更详细的预算信息,例如有关某一项目或子项目的预算。

五、监测开支和服务的提供

进行性别预算分析需要以下三类数据:

l 投入:衡量过程中投入了什么(如分配给某一项目的预算资金额度、人员数量等)。

l 产出:衡量某一项目的直接产品(如接受医疗服务的受益人人数或修建的诊所数量等)。

l 结果:衡量政策或项目的影响或效果(如卫生或教育水平提高,拥有更多时间等)(见第5步骤)。

这三种类型的数据都是必要的。如果一个国家采用项目或绩效预算方式,那么它通常会在预算文件中说明衡量产出的具体指标。但是,它们不一定是按照性别或其他因素分类的数据。即使政府确实提供一些产出指标,也应该再调查一下是否还有其它的指标(例如行政管理数据)。

政府或政府外的分析人员还可能对开发一些用来衡量预算对性别的敏感度的跨领域指标感兴趣。英联邦秘书处性别预算项目提出了以下几个可以用于准备性别预算报告(GRB statement)的指标:

l 专门用于性别平等项目的支出占总支出的比例;

l 公共部门就业中的性别平衡(即女性和男性在不同级别、不同岗位上的数量);

l 公共服务预算中专门用于满足女性需求的支出所占比例;

l 拨付给国家女性机构以及各部委中的性别问题机构的支出所占比例;

l 在转移支付中用于满足女性的首要需求(如发放给贫困户里照料小孩的人员的儿童抚养补助金)的支出所占比例;

l 创业支持(如由工业部、贸易工业部提供的补助、培训或信贷)中的性别平衡;

l 公共部门所核准的合同中的性别平衡,包括建筑房屋的合同、公众设施建设合同;

l 政府委员会和其他决策机构的成员的性别组成;

l 政府培训项目中的性别平衡。

六、评估结果

政策或项目中的变化对投入和产出的影响比对结果产生影响要快得多。此外,通常也很难将某一结果归因于某一个政策或项目。但是最终,必须要根据结果来评判一个政策或项目。

以马来西亚为例,尽管马来西亚还没有性别预算,但它有一个比较完善的项目绩效预算体系作为运营预算。每年,所有部委都要根据这一格式汇报其所有项目的所有活动。这一格式的最后两个科目为“衡量影响的指标”和“项目评估计划”。前者要求该部委说明应该对哪些问题进行评估和如何评估,后者要求该部委说明上一次评估是何时进行的,何时进行下一次评估以及未来评估中应用的主要评估标准是什么。在这种情况下,将性别问题纳入这些科目中会比较容易。马来西亚的做法认识到影响并不是每年一次“看到”的,一个每年进行不止一次评估的体系可以确保政策和项目活动的影响不会被遗忘。

坦桑尼亚则采用了不同的做法,即除预算外,政府每年还出台一个包括衡量推动性别平等进展的指标清单。坦桑尼亚根据《北京行动纲领》的内容,为每一条选择一至两个指标,然后将这些指标汇编而成一个清单。选择指标的标准是;有相对现成的必要数据,而且数据可以每年更新。这种做法也有一个缺点,即它没有在特定的政府项目和特定的指标之间建立直接联系。

七、分析增加税收的措施

支出和税收正像是预算这个硬币的两面,所以保证有足够大的税收基数来支持政府各个项目的支出是非常重要的。联合国女性发展基金(UNIFEM),英联邦秘书处和国际发展研究中心(IDRC)共同聘请专家开发了对税收进行性别分析的工具。上述的五步法也可以用来分析预算中的税收(专栏24)。

(一)直接税和间接税

总的来说,性别预算工作通常将重点放在预算的支出方面,而非税收方面。但英国是个例外,英国女性预算小组着重研究了与税收相关的政策,如儿童税收信贷(child tax credit)。该小组与英国财政部的合作主要围绕无酬照料工作展开。2002年3月,财政大臣宣布从2003年起,儿童税收信贷将支付给儿童的主要照料人,即母亲或者其它女性。在英国女性预算小组的游说下,财政部相信这样做更有效率,因为直接支付给女性的钱比支付给男性的更可能被用在使儿童受益的方面。

在发展中国家中,南非、坦桑尼亚和乌干达已经进行了一些关于税收和地方政府收入的分析。发展中国家对税收关注较少,原因之一是只有很少一部分人交纳直接税,也只有很少一部分人(如果确实有的话)能从税务体系中受益。此外,各国之间税收情况的差异可能远远大于支出上的差异。因此,比较发达国家和发展中国家的差异,从中总结出经验也就更加困难。

关于税收体系的再分配效果,直接税(如个人收入所得税)倾向于主要从男性中征收,因为男性在正式就业中,在高级职位和高收入人群中所占的比例较高。此外,性别偏见还体现在与婚姻有关的税种上。例如,如果夫妇联合申报返还税,那么他们需要交纳的税额比单独作为个人申报所需交纳的税额要高。对一个家庭中第二份收入的征税标准可能高于正常起征点。当非劳动所得(如从资产、储蓄、财产或经营中所得)或支出税(如补贴、减税、免税或信贷)被分配给男性配偶或不能分配给作为家庭唯一有收入的已婚女性时,这些也是性别偏见的体现。

专栏24:征税

对征税情况进行分析是指研究国家和地方对个人、公司(或其他形式的组织)以及货物和服务征税的情况,征税分析应包括以下内容:

l 状况描述:从可能对不同形式征税的后果(如就业状况、消费模式等)以及对由政府税收补贴的货物和服务的需求产生影响的特点出发,描述女性和男性,不同类别的女性和男性(如富裕的和贫困的,不同地理区域的)的状况;

l 征税政策描述和评估:包括国家征税和地方征税,并评估这些政策对女性和男性以及不同类别的女性和男性带来的不同影响;

l 征税描述:描述近年和当年从不同税种征收的和计划征收的数额;

l 预估:估计每个税种中由女性和男性(以及不同类别的女性和男性)交纳的数额和比例。

由于间接税(如增值税或消费税)针对产品和服务征收,所以从性别角度看,间接税可能显得是中立的。但是,这些税种通常对穷人的影响更大,因为穷人需要将收入中的更大比例部分用于消费性物品,因而需要交纳的税在其收入中占的比例更大。间接税还对女性的影响更大,因为女性在穷人中占的比重更大,而且在家庭消费预算中所做的贡献也高于男性。

公民社会在性别和税收方面的工作经常集中在争取降低各种税的标准。但事实上,通过提高直接税的征收反而可以促进性别平等。这是因为男性挣现金收入的多,因而更有可能对税收做出贡献,而女性通常通过从事不产生收入,因而也不产生征税问题的无酬劳动对社会做出贡献。通过向那些从现金收入受益的人们征税,政府可以增加收入,用来实施减少女性和女童的无酬劳动负担的项目以及其他项目。

(二)其他类型的政府收入

除了征税,20世纪80年代以来,许多经历结构调整的国家引进基础社会服务收费的做法,将费视为税收的替代,为公共服务提供资金。支持“费”的人认为这样可以提高效率和效力,甚至还能促进社会公正。但是,很少有实证支持这些说法。相反,有些实证研究恰恰证明采用“费”的做法后,社会公正程度降低。例如,因为“费”带来的对健康和福利的影响,穷人可能会减少使用公共服务。

也可以从性别角度研究其他税收问题给男性和女性带来的不同影响。如公司税,即给某些特定领域的激励性补助;全球化的影响,特别是关税和贸易税的降低带来的影响;债务危机和由于偿还债务引起的财政枯竭等。

(三)援助资金

提供给各国财政的援助资金也缺乏性别分析。特别是在援助资金占政府收入很大比例的国家,这一点就更显得令人惊讶。而援助资金在其政府预算中所占比例不到2%的南非却有进行了两次性别分析,第一次成为第四次女性预算的一部分,第二次则是为编写政府发展援助报告而委托专家进行的。

在莫桑比克,政府内的性别预算工作显示,援助机构资助的项目的相关文件可以提供丰富的信息。同样在孟加拉,对援助资金进行预算分析比对其他类型的资金进行类似分析要容易,这是因为援助机构对推行能说明其资金使用情况的新方法感兴趣。但是,在坦桑尼亚等国家,在采用新的预算体系的计划中,援助资金是被列在最后的。政府官员非常怀疑他们能否得到他们需要的信息。

调查援助资金的需求并不是简单的将责任推给援助机构。这对政府本身采用的预算方法也提出了许多重要问题。例如,在南非,研究发现一个高级财政官员认为,既然性别问题似乎是援助机构最喜欢提供资金的一个领域,政府就大可不必为提高女性地位国家机制提供太多资金。广泛来说,当援助资金在受援国预算中占到相当比例时,这些资金是如何使用和控制的就直接与受援国政府及其本身的发展道路有关了。


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