浙江省温岭市从六年前开展了民主恳谈的活动，这个活动就是将农村中的一些大家都感兴趣的问题拿出来让农民和基层政府、党委以及村委会进行对话，在对话的过程中农民所表达的意见作为有关部门制定相关政策的参考。从开始实行这个办法以来，这个基层政府的改革不断发展，终于从对一般问题的民主恳谈发展到了政府体制内的民主恳谈，具体就体现为新河镇的预算改革。而恳谈的双方就变成了人大代表和政府之间的对话。这样，这个地方政府的制度创新就有了一个明确的从体制外到体制内的发展轨迹，而最终体现在了对人大制度的改革上。因此新河的做法对于中国人大制度的改革有一个参考的价值。

      一、从民主恳谈到预算改革

      在温岭民主恳谈的初期，由基层政府主要是乡镇政府就一些面临的经济社会问题召集有关人士进行商谈，所谓的商谈就是让被邀请来参加的村委会干部、农民、农村企业家、教师等等就相关问题发表意见，这些意见可以作为基层政府制定有关政策的参考。这种民主恳谈实行多年，所谈的内容非常广泛，但是基本模式是议题由政府提出，参会人员基本由政府邀请，所提的问题作为政策的参考。这样的一种民主恳谈的基本模式对于我们国家这种长期封闭集权的基层政府来讲已经很不容易，而且也打开了政府和群众之间的对话通道，对于老百姓的表达意见提供了一个渠道，所有这些都是值得加以肯定的，因此也在基层政府的治理模式中进行了创新的改革。从实践的结果来看，对于地方的发展和稳定都起了很重要的作用。所以多年来在学术界和媒体上都对温岭的基层民主恳谈进行了肯定。但是很明显，这种民主恳谈有它的局限性，主要体现在政府和基层群众的对话并不是对等的对话，而是一种咨询式的对话。也就是说老百姓的声音政府是作为一种对某一个问题的咨询意见来听的，是一种决策的参考，所以老百姓的意见对于政府来讲最终听不听并不取决于老百姓，而取决于政府。有的时候老百姓的意见是对的，但是政府内部如果有不同意见的话，老百姓的意见也无法形成为政府政策，所以说老百姓的意见不是决定性的，只是参考性的。同样，由于是一种咨询式的意见，所以民主恳谈实际发生在现行的政治体制之外，也就是政府和老百姓的对话是放在政治体制外进行的，而不是在政治体制内进行的，是非正式的不规范的。这些可以认为是温岭民主恳谈的局限性。

      有没有可能将老百姓的民主恳谈的咨询式意见转变为决定性的意见呢 ? 也就是说大多数老百姓在民主恳谈中对某一个事务的态度，有没有可能成为政府必须作的事情，也就是成为政府的政策呢？换句话说，这个体制外的非正式的、咨商式的民主恳谈能不能转变为体制内的正式的、制度化的老百姓和政府的政治和政策对话呢？而在这个对话中老百姓共同意见的结果，政府必须执行呢？这就是说能不能将体制外的民主咨商转变为体制内的民主对话的政策过程。这是温岭民主恳谈能否进一步发展的关键。实际上从多年来温岭市民主恳谈的实践来看，已经产生了从咨商到决策，从体制外到体制内的发展需求。体制外的民主恳谈发展到政治体制内的对话，就是要将群众的意见转化为能够代表群众的人大代表来和政府进行对话，并最终做出决策。温岭市的民主恳谈发展到新河镇的预算民主恳谈，就其制度路径发展的过程来看，实际就是如此进行，这是一个自然的转变过程。这个过程不仅进一步推动了地方民主恳谈的制度创新，而且在事实上启动了中国的经济社会发展和改革的一个非常重要的阶段性改革——预算改革，一个非常难于推动的政治改革就此开始了。

      二、预算改革激活了人大

      在新河镇的公共预算改革中，扮演了主要角色的就是乡镇人大，这个乡镇人大从原来的只起投票批准作用的“橡皮图章”转变为能够起一定政治作用的政治机构。用地方干部的话讲，叫做激活了人大。从实际的过程来看，在公共预算改革的过程中，一个原来只起表决作用的人大开始转变为能起代表群众发言和制衡政府两大作用的人大，确实，这个人大已经和原来的人大不一样了：它被激活了。

      1、发挥人大代表的作用

      从预算改革的实践来看，新河人大发挥作用的一个最主要的方面就是它可以起到一定程度的代表老百姓发言的作用。这个作用是宪法所赋予的人大的，但是多年来是被限制的。从新河镇的实际情况来看，在公共预算的改革中，设计了几种程序，以便让老百姓可以自由发言。例如举行培训会和人代会之前的民主恳谈，由社会各界人士对政府预算提出不同意见，这些意见在相当大的层面上也是普通老百姓的意见。之后在人大会议上人大又通过和政府对话的方式使得人大代表进一步表达了他们对镇里公共事务的看法，这在某种程度上也代表了老百姓的意见。虽然在制度上来看，基层人大代表的产生有组织上加以选择的因素在内，因此并不是严格意义上的由老百姓选举产生的，但是毕竟这些人大代表，相当多的来自于农村和其他社会经济组织，来自于基层，对老百姓想了解什么知道的比较清楚，对新河镇的情况也比较清楚，因此他们的发言还是在一定程度上反映了普通群众的意见，这是可以证明的。因此，在新河公共预算的改革过程中，所进行的关于公共预算的民主恳谈在制度的层面看就可以基本肯定为人大代表是代表了老百姓发表意见的。

      2、 制衡政府的作用

      新河人大在公共预算改革当中所起到的另外一个重大作用就是对政府的政策进行了制衡。对于乡镇政府来讲，政府预算是重大的政治决定。预算通过财政的分配体现了政府的治理能力，也体现了政府对于公共事务的态度。以前这个过程人大参加的部分只是举手表决通过预算而已，对于预算的制定和执行都不起作用。在人大代表根本不了解预算内容的情况下预算就被通过，这个预算反映的只是政府的意图，并不能认为是老百姓的要求。政府保持了想怎样用钱就怎样用钱的地位。在新河镇的改革中，一开始就打破常规，设立了专门的财经小组，并同时设计了比较规范的程序，严格按照程序的过程来参与对预算的制定过程。在预算制定的过程当中，除了和老百姓进行的关于预算的民主恳谈外，在人大内部还实行了两上两下的预算讨论过程。在这个过程中，并且设计了人大代表联名写预算修正案的方式，就单个的预算内容可以用修正案的方式进行调整，避免了整体反对或者整体支持预算的传统做法，而使得预算的修改成为可能。除了在人大会议上的讨论之外，还规定了在人大闭幕之后由镇人大财经小组和镇人大主席团对预算执行过程进行监督的做法。所有这些程序上的安排和制度结构的建立，都使得新河镇人大可以在预算问题上起到制衡政府、监督政府的作用。这些组织结构和程序的设计和执行就成了乡镇人大制衡政府决策的重要的组织结构和程序规则。这在中国基层人大中都是制度创新。这个实践经验对于地方公共治理的改革提供了重要的示范意义。从新河镇公共预算的过程来看，这些所设计的制度改革，都发挥了重要的作用，这也使得在新河镇的改革中，人大被激活了。

      三、新河人大改革的启示

      从中国的政治体制改革的角度来看，人大改革是一个非常重要的环节，按造宪法规定，人大制度是根本性的政治制度，中国政治制度的基础就是人大。但是实际上多年以来人大基本上是观赏性的，宪法所规定的制度在实践的过程中难以实现，人大没有起到应起的作用。这里可以找到各种各样的理由对宪法所规定的人大制度的不能落实进行解释，但是人大没有发挥应有的作用是一个基本的事实。最近以来，各个方面要求人大改革的呼声在不断加大，确实中国的经济社会和政治的发展已经到了人大进行改革的时候了。但是在人大改革的问题上分歧非常明显，出现了许多新的解释，认为人大的改革有困难，这些解释包括有以下几个方面：

      第一、怕乱。有人担心人大的改革会将地方搞乱，也就是说人大的改革就是要让人大代表讲话，而人大代表的讲话就会有许多的声音和现行的政府政策不一样，而且有可能会批评现行政策，因此会对现行政府和政策造成困扰，因而引起地方的混乱。这个理由不管用语言如何表现，从实际的顾虑来看，就是怕乱。因为多年来中国是政治一元化的领导，人大的改革会使这种传统的一元化政治出现变化，因此中国的政治结构将可能无法适应，从而会出现混乱。但是从中国经济社会发展情况看不允许老百姓的不同声音的表现已经是不可能的了，在中国社会多元利益不断形成的过程中，不同声音的出现是必然的，因此将不同的声音带到人大内部，通过代表体现出来，通过会议讨论的方式进行意见的表达，然后再相对集中，不但不会搞乱中国的政治，而且有可能使得中国政府的决策过程更加民主，政策更加符合实际。从新河的实践来看，人大代表对政府的批评并没有引起地方的混乱。在 2005 年 7 月第一次进行公共预算改革的时候，对于预算中政府的招待费要不要公布，在政府内部引起很大的争论。不同意公布的人认为如果公布具体的招待费的数量，可能会在老百姓中间引起非常不好的反应，认为政府大吃大喝，从而让这些人找到攻击政府的机会并从而会引起地方混乱。这个顾虑是有道理的。但是实际情况是将政府的招待费用全部向社会公开、交给人大代表讨论以后，社会的反应是可以理解政府较大额度的招待费用，人大代表也没有就这个问题和政府为难。所以从新河的例子来看，只要这个政策是合理的，老百姓是会理解的，因此让人大代表讲话，并不会造成地方混乱。

      第二、怕干扰政府。实行公共预算的过程就是要给人大以权力，让人大能够有效的监督政府，当然也包括可以批评政府。因此，在公共预算的过程当中，政府就必须要将预算做得合情合理，要符合财政部所规定的分类预算的标准。这对许多地方政府来讲是有难度的。一是技术上的难度，如何达到标准并不是那么容易，二是政治上的难度，许多地方政府不想让别人知道他是如何花钱的，他们想怎么花钱就怎么花钱，不要说人大来监督，即使在政府内部，也只有极少的人知道预算详情。所以如果要实行公共预算，就要向人大代表公开预算的内容并让人大代表对预算的制定过程都进行监督，许多地方政府无法接受这种情况，因为这并不符合政府的利益。在这种情况下有人就认为公共预算的改革就是干扰了政府，而让政府舒舒服服的过日子就不要去搞真正的公共预算改革。但是从新河镇的例子来看，人大对政府预算的监督使得政府的预算更有效益，更能服务于公众，更符合实际的社会经济情况，因而对于政府的治理有好处，对于政府的威信也有所提高。所以从公共预算改革的实际过程来看并不是改革干扰了政府，而是帮助了政府。因此所谓人大改革会干扰政府的说话是毫无根据的。

      第三、没有先例可循。中国人大改革的另外一个问题是改革进展很慢，新河这样力度的公共预算改革在中国仅仅是开始。因此在人大没有先行改革之例可循的情况下，推动人大体制的改革确实有一些困难。但是从温岭市的预算改革的实际情况看，也是在没有先例的情况下，他们从路径依赖的情况下从一个比较好的民主恳谈的制度改革入手自然的将改革从体制外推动到了体制内，并激活了人大。这其实就是一个好的先例，表明人大改革可以从既有的制度入手，再进行创新。有了这样的例子，进一步推动人大的改革应该不是一个非常困难的事情，只要有改革的决心、勇气和智慧，推动人大改革是可行的。

      从温岭市的例子来看，在用民主恳谈的方式发展到预算改革并推动人大改革的制度途径来看，中国人大的改革也可以从温岭的改革中找到一些启示，以下根据一些实际经验的运作情况来探讨一下中国人大的改革途径问题。

      第一、从问题入手。改革人大从何入手，是人大改革遇到的一个重要的问题。目前各地在经济和社会的发展过程中都遇到了许多的问题，其中许多问题是群众极为关心并且发生在群众身边的事情。从这样的问题入手，通过启动人大来反映和解决这些群众迫切需要解决的问题并且在解决问题的过程中逐步发挥人大的作用，是有可能推动人大改革的。从新河的例子来看，当时在讨论如何将体制外咨商引进为体制内对话的改革过程中所需要解决的问题是什么，也就是说什么样的问题是老百姓、人大代表和政府都关心的问题，而这样的问题通过政府和群众的对话并进而发挥人大的作用是比较容易解决并容易得到比较好的结果的。从这样的问题入手就可以很自然的启动人大或者叫激活人大。温岭在讨论如何将体制外咨商转变为体制内的对话的时候找到的问题就是公共预算。对一个基层乡镇政府来说，预算是地方的大事，如何从老百姓中拿到钱，并将这些钱用到老百姓身上，是地方任何人都关注的问题。因此从这样的问题入手就很容易的将问题引入到人大并可以发挥人大的作用，制定出有益的解决办法，并对政府进行监督。因此从人大改革的发展来看，如何启动人大的改革最重要的是要找到社会各界都关注的问题，而且这个问题的解决也能够对地方产生重大作用和重大影响。从这样的问题入手发挥人大的作用并进而推动人大改革就比较容易进行。

      第二、从代表入手。中国人大尤其是基层人大多年以来无法发生作用的一个重要原因是人大代表缺少对政府实行监督、以及代表老百姓利益的积极性。他们在人大不是为了老百姓的利益和所谓的选民的利益着想，而是更关注政府的利益。这个原因就在于他们这些人大代表不是真正由老百姓选举产生出来的，而是由组织和政府任命的，所以在人代会中他们不必去为老百姓的利益讲话，而只是为了满足政府利益而举手，就可以稳稳当当的得到人大代表的荣誉并且继续做人大代表。因此要想改革人大应该从改革代表产生制度入手。按照宪法的规定，中国基层的县乡两级人大代表应该直接由老百姓选出，因此从代表入手改革人大的最好办法，就是让这些基层的人大代表真正的由老百姓选举产生。这些由老百姓选举产生的人大代表就会自然的在人代会上代表老百姓，而不是代表政府。这样人大监督政府的功能就可以实现，而人大的改革也就自然出现了。实际上在新河的公共预算改革中虽然这些人大代表并不完全是真正由老百姓选举产生的，但是多少可以代表老百姓讲话。在经过两轮的公共预算改革之后，温岭的地方干部已经认识到代表改革对于人大改革的重要性，新河的公共预算改革已经开始呼吁能否有真正的代表老百姓利益的人大代表进入人大，也就是下一步改革已经在呼吁将人大代表选举制度的改革启动起来。在公共预算改革的这个舞台上应该有更多的强有力的、有参与热情的、有足够知识的、真正民主选举产生的基层人大代表，他们的介入可以让公共预算这个舞台表演出更加活跃的内容出来。

      第三、从基层入手。从温岭的公共预算改革来看，这个改革之所以进行得比较成功，一个很重要的原因是将公共预算的改革放在乡镇一级来做。实际上从中国预算改革的情况来看，许多地方例如广东省、深圳市以及其他许多市县也在进行预算改革的探讨，但是从效果来看都没有达到新河镇这样的民主程度。原因在于公共预算的改革对于中国的人大代表来讲确实是一个非常生疏的东西，而越到高层预算的内容就越复杂，如果连预算报表都无法看懂，进行预算改革的难度也就会更大。因此从实际情况来看，在省市推动公共预算改革的难度就比在基层推动要大。温岭将预算改革放在乡镇一级来做是一个聪明的办法：第一这个预算相对来讲比较简单；第二，一个比较简单的预算可以让更多的人进行参与；第三，乡镇一级人大代表的数量毕竟不多，代表们介入讨论比较容易。所以从结果来看新河的预算改革就进行得比较顺利，同时人大的改革也就很容易的推动起来了。

      最后，从与政府合作入手。温岭市在推动基层公共预算的改革中激活了人大，并对政府的预算过程进行了监督，但对政府的制衡和监督并不是要反对政府而是要和政府进行合作，这在新河的经验中是很重要的一点。长期以来，地方政府中党委和政府在主导地方政治，人大从来只是旁边看的，因此从人大改革的角度来看，和当地党委政府的合作是一个推动人大改革的重要途径。对政府的监督并不等于人大可以取代政府或者可以对立于政府。制衡并不等于对立。如果一开始中国人大的改革就放在和政府对立的角度就很难推动，因此从一些群众、政府和人大都感兴趣的问题入手，并和政府进行紧密合作，是推动人大改革的一个重要途径。新河的改革就是从与政府合作入手。例如多次的人大和政府的联席会议，人大和政府的协商等等，就表明了这是一个非常好的使得人大可以介入到社会关注的问题并且解决问题的好办法。这样就可以使得人大从旁边看的角色转变为在中间进行参与。这对发挥人大的作用只有好处没有坏处。

      上述所谈到的几个途径并不是从理论上推导出来的，而是从实践的经验得出来的。当然实践的经验会受到某些特定的时间和地点的影响，而并不一定具备普遍的意义。因此温岭市公共预算的改革对人大改革所起到的启示有可能对中国的人大改革有帮助，但也可能只是地方的一些经验而已。不过可以讲从新河镇公共预算的经验看，人大在中国政治体制改革过程中的作用正在加大，很有可能人大的改革会打破中国目前政治改革的困局，而启动新一轮的政治改革。由于是由人大的改革推动政治改革，因此对这样的改革前景可以报比较乐观的态度，而其发展过程也会是稳定和渐进的。