【摘 要】近年来,我国县级政府绩效评估在积极探索中前行,现行目标管理导向下的绩效考核促进了政府管理水平的提升。但由于尚处于起步阶段,我们还需要在进一步总结经验的基础上,充分认识绩效评估的积极意义,以实现绩效评估行为的规范化、评估指标的科学化和评估主体的多元化。
【关键词】县级政府;绩效评估;评估指标;评估主体公共组织绩效评估国际上始于20 世纪七、八十年代,我国政府绩效评估则始于近几年,主要在一些地方政府中试行,尚处于起步阶段,鉴于此,我国学术界和实际部门日益关注绩效评估理论与实践的新发展、新变化。本文主要结合安徽省县(市) 级政府绩效评估的实践做一些探讨。
一、县级政府绩效评估取得的成就
当前安徽省县(市) 级政府的工作考核,虽然未采用绩效评估的提法,但这些考核实现了绩效评估的目的,可将之视作广义上的政府绩效评估。从安徽省的调查看,县级政府绩效评估取得的成就有:
1. 政府绩效评估的价值导向、评估指标趋于理性化、科学化在我国,曾经有相当一段时期将经济增长等同于社会发展,因此效率成为政绩考核的主要价值导向,GDP 成为考核政府工作的主要指标。但随着十六大科学发展观的提出,政府绩效的价值导向也发生了变化。例如,近年来在落实科学发展观的基础上,除经济增长外,促进社会进步、支持科技进步、保护生态环境等成为各地县(市) 级政府的重要工作。在安徽省《生态县建设指标(试行) 》中,反映社会收入分配公平状况的基尼系数已成为考核社会进步的指标,并将基尼系数保持在0. 3～0. 4 之内(合理范畴) 作为生态县建设目标。概括地说,当前县(市) 级政府绩效评估的价值导向已从简单的效率导向转变为效率与公平兼顾、经济增长与社会发展并重的价值导向。
2. 现行目标管理导向下的绩效评估体系和绩效考核方法更具可操作性目前,根据安徽省情况,县(市) 级政府绩效评估可以分为两类:第一种是对某一层级政府各方面工作的宏观考核,实践中采用的是政府年度目标责任考核制,是一种普适性的考核体系。第二种是专项绩效评估,以政府某方面职能和某一专项工作为特定考核对象,包括政风民主评议、行政效能建设考核、耕地保护责任目标考核等等。2001 年安徽省政府《关于加强政务督查、规范目标管理工作的通知》、各年度省政府“目标管理考核工作的通知”和各地市政府“目标管理考核办法”等规范性文件规定了针对县(市) 级政府的绩效考核体系。上级责任单位将工作目标层层分解至下级责任单位或通过与下级责任单位的沟通共同商定其工作目标,上级单位通过考察下级单位预期工作目标的完成情况评估其工作实绩。县(市) 级政府绩效评估主体是各地市政府,设有承办考核工作的具体机构,通常由政务督查和目标管理委员会负责考核工作; 对部分重要政府职能的考核,则有各地市相应职能部门参与。绩效评估方法采用定量考核与定性考核相结合,以定量考核为主,使绩效评估结果更具客观性和可比性;而且有关考核办法的规定更为细化、严格,操作起来更具公正性。
3. 绩效评估推动了政府管理实践的改善目标管理为导向的县(市) 级政府绩效考核不仅__是衡量政府工作成绩的“标尺”,而且成为引导政府改善管理实践的“指挥棒”。首先,考核目标指示了县(市) 级政府的主要工作,有助于其结合本地实际、根据重点任务开展工作,引导其进行工作创新。例如,为营造优良的招商服务,某县政府不仅为外来投资者提供“一站式”优质服务,还实行“打捆式”收费制度,让投资者享受了高效的招商环境。其次,县(市) 级政府运用绩效考核工具改善自身工作效能,创新本地区目标管理考核方式。如某县政府出台的《2005 年度工作目标管理考核办法》,在目标考核的设置、督查体系的完善、奖惩兑现的激励机制等方面根据当地实际予以调整;同时为体现公平、公正和可比性原则,根据各地经济社会发展的具体情况,将全县17 个乡镇划分为“三个方阵”进行分类考核。
二、县级政府绩效评估存在的问题
尽管县(市) 级政府工作考核的理念和实践都较以往有长足发展,但现行的考核体制与健全的政府绩效评估体制仍有差距,问题主要表现在以下方面:
1. 现行的政府绩效评估体系较为粗放,且缺乏法制保障其表现有:第一,评估体系不系统,考核文件各自独立。当前针对县(市) 政府的绩效考核体系主要由一系列“红头文件”构成,这些“红头文件”出自不同的政府部门,限于部门职能范围,各自规定某一方面的考核内容,缺乏统一的政府绩效考核办法。例如,针对某县政府的考核,同时包括“政府目标责任考核”、“招商引资考核”、“科技进步目标责任考核”、“耕地保护目标责任考核”和“信息工作考核”等有关文件,这些考核文件互不从属,相互独立,不仅增加了绩效评估的成本,而且影响从整体上评价政府工作。第二,评估体系不稳定,实践中表现为考核文件常出常新。例如,不断有类似“科技进步目标责任考核”、“信息工作考核”等新的考核文件出台,导致考核文件越来越多,内容日趋庞杂。
2. 绩效评估方法单一，影响绩效评估的全面性、客观性当前地方政府的绩效评估方法以目标管理为主,其优点在于突出了政府业绩导向,强化了对组织和个人的激励。但其局限性也非常明显:第一,影响绩效评估的全面性。目标管理评估法主要强调短期业绩目标和激励,而政府部门的工作更应体现战略性,一些政府部门的“政绩工程”,便反映了短期业绩与长远目标的背离问题。第二,影响绩效评估的客观性。由于政府等公共组织的战略目标主要由其自身确定,所以,作为考核标准的工作目标的有效性和客观性就受到影响。
3. 绩效评估指标体系过于偏重经济,其他方面考核指标较泛化主要表现为:第一,过分强调对经济业绩甚至是简单的经济数据的考核,忽略了对政府整体工作效果的考核。第二,将针对经济工作的考核不适当地扩展到非经济管理部门,如环保局、劳动保障局、文化局等承担公共服务职能的部门及工商局、物价局等承担市场监管职能的部门。一方面,文化、卫生、科技等部门的主要工作是提供有关文卫科的公共服务,它们通过履行职能间接促进经济发展,直接以招商引资成果考核其工作会导致这些部门耗费人、财、物从事非主要工作、履行非法定职能,影响其主要工作;另一方面,行政执法部门,参与招商引资,可能会与招商引资对象即企业形成某种利益关联,影响执法的公正性。
4.绩效评估多是上级对下级的考核,公众参与度低当前针对政府工作作风、廉政建设、公民满意度的考核已经引入了公民参与机制,但安徽省各县(市)级政府在吸收公民参与绩效评估方面还有很大差距,表现为:第一,公民参与评估缺乏制度化安排。当前,大多是不定期邀请非公经济企业负责人或群众代表对经济、社会环境和政府工作做评价,这样一定程度上能够反映公民、企业对政府工作效果的态度和感受,但总体上看评议效果有限。第二,有的地方虽然安排民主评议,但参与广度和深度不够。实际上仍是政府选择测评人员,参与评议的人员中政府官员、或具有官方背景的人员以及企业界人士占大多数比重,真正的基层群众所占比例不大。这样,参与评议的人员往往不能代表大多数民意。
三、改善县级政府绩效评估的若干思考
针对上述问题,为进一步提升县(市) 级政府绩效评估水平,切实发挥绩效评估在评价政府工作实绩、提高政府管理水平方面的作用,拟从以下几方面改进政府绩效评估:
1. 加强宣传教育,进一步提高对政府绩效评估的正确认识提高对政府绩效评估的认识是提升绩效评估水平的基础。首先,要正确认识政府绩效评估的作用。地方政府不应仅仅将绩效评估视作上级政府对其工作的考核、监督,消极对待,被动地向绩效评估主体提供各种考核材料,过分关注评估结果和评估成绩排名,更应关注绩效评估对改进其政府工作水平的正面意义,根据评估结果及时改善政府管理工作。其次,树立科学发展观指导下的政府绩效观。科学发展观要求政府以实现社会全面、协调、可持续发展作为追求目标,所以,科学的政府绩效观既要体现效率与公平并重,也要体现经济增长与社会发展并重的价值观。同时,政府绩效的价值导向还应体现民主、法治的导向。
2. 实现政府绩效评估的规范化、法制化我国现行的县(市) 级政府绩效评估的依据多为一系列“红头文件”,但是“红头文件”变动性大,不利于通过绩效评估建立改进政府管理水平的长效机制。要实现政府绩效持续改进,必须实现政府绩效评估的规范化:首先应建立统一的绩效评估体系,整合现行各种考核文件,通过规范性文件制定统一的绩效评估办法,规定评估主体、评估对象、评估方式、评估指标和评估结果的运用;其次,建立健全政府绩效评估的法制保障,树立政府绩效评估的权威性,通过必要的立法和法律文件规定县(市) 级政府的绩效评估程序,不仅保证绩效评估的稳定性、客观性,而且还可增强地方政府的责任心,使其承担相应的法律责任,以更为负责的态度参与绩效评估。绩效评估的规范化、法制化有利于推进依法行政,民众通过对绩效评估有关立法精神的了解,能够知晓政府追求的价值目标,并通过有关法律规定参与政府绩效评估,使政府绩效评估更为透明,更能体现民主政治的优越性。
3. 优化政府绩效评估的技术方法
改进政府绩效评估的方法是使政府绩效评估科学化、标准化的必然要求。第一,完善目标管理法,将长期规划引入目标管理,实现政府阶段性政绩和长远战略的有机结合。在设置地方政府年度业绩目标时,应在界定、分解政府战略的基础上,将模糊的政府目标具体化,形成若干关键成果领域,并且层层分解到下级部门,形成完整的目标体系。第二,设计引入综合平衡记分卡,实现平衡记分卡与目标管理的衔接。二者结合的关键点在于平衡记分卡为目标管理法的绩效评价提供了更广阔的视角和更有效的方法支持。
4. 实现绩效评估指标的科学化
其一,综合运用数量指标与比例指标。数量指标一般反映指标数量的绝对值,体现了政府绩效对数量的追求,较为客观,易于评估对象间的横向比较;比例指标一般是反映数量间关系的指标,体现了政府绩效对质量的追求,能够有效反映政府的工作实绩。以安徽省为例,由于历史、现实的原因造成各地市经济社会发展的不均衡,采用数量指标考察经济运行的绝对值并进行比较,有失公平,而采用比例指标则能反映各级政府在促进经济社会发展方面取得的成绩。其二,客观指标与主观指标相结合。要全面评估政府绩效,了解政府工作取得的成绩,不仅要掌握经济社会发展的客观数据,而且要知道民众对政府工作的满意度。民众的态度、偏好、精神状态理应成为政府绩效的关注点,这类主观指标往往比客观指标更真实地反映民众的感受和需求。
5. 实现政府绩效评估主体的多元化为使绩效评估更为客观,应充分吸收民众意见,允许人民群众参与政府绩效评估,并对部分相关指标(如公民满意度) 考核发挥主导作用。此外,还应通过制度安排让人民群众拥有对绩效指标设定的发言权,对绩效评估结果反馈、政府绩效改进的监督权,使民众得以全程参与政府绩效评估,保证政府行为切实维护人民群众利益。当前已经有了这方面的积极探索,例如有的地方从2005 年起,不再进行“政风评议”,取而代之的是“加强行政效能、优化发展环境”评议。新的评价体系改变政风评议只按单一测评定名次的做法,设置了社会测评、工作考核、加分确认三方面评价体系,其中社会测评占70 分,工作考核占30 分,获得奖励的再适当加分。我们认为这种评价体系更贴近民主政治建设的需要, 应该认真总结并逐步推广。
