为了进一步合理地发挥我国政府采购的功能作用，应适当扩大我国政府采购的范围;与此同时，要根据政府采购的基本原则，进一步完善政府采购的扶持政策，其中要扶持中小企业以及自主创新产品、节能环保产品和国货。

　　一、要适当扩大政府采购的范围

　　政府的支出责任应同政府事权相对称(1)。财政支出以经济上是否直接获得等价补偿为标准，可分为购买性支出和转移性支出。经济学理论意义上或广义的政府采购与财政购买性支出是一致的，是政府为履行其职能或满足社会公共需要而采购货物、工程和服务的活动或行为。但在财政购买性支出范围内，从政府采购的制度实施和操作可控性的角度，各国对政府采购的定义和范围的界定却不完全相同。其界定取决于一些主要因素。其一是政府采购实体(或主体、采购人)的特定性，其主体是依法专门确定的，从一般意义上讲是国家机关和依靠财政性资金采购的其他公共部门(公共组织)，有些国家还包括直接或间接接受政府控制的企事业单位。但一国政府采购人的范围会由于经济体制变动而出现调整，其重要原因是同一机构的职责范围和依赖财政性资金的状况发生了变化。其二是政府采购资金来源的财政性，其最终来源于税收、政府公共服务收费和公债收入等。采购人是否以财政性资金进行采购，这是划定是否应纳入政府采购范围的最重要依据之一。其三是政府采购目标目的的经济高效性和公共政策性。政府采购的对象具有广泛性和规模性，政府采购的效果具有效益性以及影响的全局性和社会性，政府采购目标目的具有经济高效性和公共政策性。必须按经批准的政府采购的预算和计划采购，采购单位不能随意变更。政府采购应进行社会成本(直接成本和外部成本)和社会收益(直接收益和外部收益)的比较，做到物有所值。政府采购目的不是通过为卖而买来获取商业盈利，而是为了履行政府职能及财政职能(2)，是为了开展必要的政务活动和提供公共服务。其四是政府采购制度的规范性，如具有法定的标准、程序、方式和方法，并受到全方位严格的监督管理。其五是政府采购运行流程的可控性，这与政府采购监管机构、代理机构的履职能力以及政府采购制度和相关配套条件的完善程度有关。

　　我们经常看到的是综合从政府采购的实体特定性、资金来源的财政性、目标目的经济高效性和公共政策性，以及制度的规范性和运行流程的可控性等角度来界定政府采购。由于影响和界定这种定义的上述诸多因素不是一成不变的，因而政府采购范围会在广义的政府采购范围内出现调整。我国现行的《政府采购法》所说的政府采购，“是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。根据这个定义，目前我国政府采购是财政购买性支出的一个重要组成部分。

　　目前我国实施的政府采购的范围和规模还有限。据2009年WTO有关组织提供的最新数据，在所统计的130多个国家和地区中，政府采购占年度GDP的比重，在OECD成员国和非OECD成员国分别为19.96%和14.4%;目前发达国家政府采购占年度财政支出的30%-50%。而2008年我国政府采购占同年GDP和财政支出的比重分别仅为1.5%和9.5%。我国政府采购所占的比重偏小，制约了政府采购在履行财政职能(它是政府采购基本功能的综合)中的应有作用。因此，随着我国政府采购法律、制度的完善和相关配套条件的具备，要逐步扩大政府采购的范围。

　　1、要适当扩大政府采购的采购人和资金来源的范围，并采取相应措施加以实施。根据我国现行的《政府采购法》，其采购人应包括各级国家机关、事业单位和团体组织，但目前在一部分地区实际上仅局限于行政机关和其他一部分国家机关，因而要把《政府采购法》规定的采购人纳入。还要提及的是：有些国家(如日本)也把受政府直接或间接控制的国有企业列为政府采购单位。我国国有独资企业以及国资控股、参股的企业数量庞大(这与日本等发达国家不同)，况且企业应成为自主经营、自负盈亏的市场主体，因而不宜笼统地把国有企业也作为政府采购人。但其中公共企业(有的也称之为政策性企业)用财政性资金进行采购的，若其在规定的政府采购限额以上尤其是政策性要求较强的，似也可考虑纳入政府采购管理范围。还有，不同国家对政府采购资金来源的界定不尽相同，或指财政预算拨款和官方贷款，或指财政性资金，或指财政性资金和其他公共基金。根据目前我国的经济体制和政府采购流程可控性状况，政府采购资金来源宜为财政性资金，它应包括财政预算内资金、纳入财政管理的其他财政性资金和以财政性资金作为还款来源的借(贷)款，而不是仅限于财政预算内资金。

　　为达到上述要求，必须采取相应措施。首先，要根据政府采购需要和集中采购机构的能力，完善集中采购目录和产品详细分类，其适用范围要扩大。集中采购目录中的一部分采购项目，经财政部门审核后也可由采购人分散采购，以适应预算单位对多样性、专业性、时效性、低风险性采购的需求(目前一些地区也是这样做的)。其次，要进一步完善政府采购预算和计划的编制、申报和审批制度。政府采购预算和部门预算的编制要同步进行，具备条件的应细化政府采购预算，预算单位应根据政府采购预算编制和申报细化的政府采购计划，并提交政府采购的绩效承诺书。要严格按批准的采购项目和数额执行，做到“应采尽采”。同时应提高政府采购审批的效率、效能，要加强对这一方面的监督。再次，应把政府采购的财政性资金支付与实行国库集中支付和预算外资金“收支两条线”制度结合起来，将政府采购资金转入财政的国库政府采购专户。

　　2、要逐步扩大政府采购的货物(含种类、规格、型号等)、工程和服务的范围。

　　政府采购范围和侧重点与一国的经济发达程度和三次产业演进状况有关。例如，经济落后国家偏重货物采购，而对服务采购的重视不如发达国家。根据国内外已有的经验，我国可考虑把以下项目也列入政府采购范围：财政扶持“三农”支出中的有关项目(如农资综合直补、良种补贴、农机具补贴、农险等);突发事件的应急政府采购项目;国家救济物资;国家基本药物采购;基本养老、基本医疗服务、公共性义务教育、公共性就业岗位等服务工作;涉及公共服务的物业管理、保洁、中介服务等;其他公益性强且与民生关系密切的货物和服务等等。

　　此外，要扩大政府采购工程(含安居工程)范围。国外成熟的政府采购，工程采购一般占政府采购总金额的65%-80%，2008年我国货物、工程、服务的政策采购占政府采购总金额的比重分别为42.7%、49.7%和7.6%。在其他国家、国际组织制定的有关政府采购的法律、协议中，都将公共工程纳入政府采购领域。而目前我国《政府采购法》和《招标投标法》在工程的内涵、适用的主体、标的范围、合同的分包、采购方式与程序，以及在工程的监督检查、质疑与投诉处理和责任追究等方面的规定都存在差异，因而有待在这两部法律实施条例的修订中加以衔接、统一。当前在政府采购的工程中，对不实行招投标的应按政府采购规定执行，对实行招投标的要研究除招投标外按政府采购执行的方式。在我国的一些地区，公共工程已开始纳入政府采购管理。比如：在编制政府采购预算时，编报本单位工程政府采购预算;在预算编制、资金审核、项目审核和资金支付等环节，把好政府采购工程关;只有同时具备工程建设相关资质和政府采购资质的代理机构，才能负责政府集中采购目录以外的工程项目招投标，以此将工程纳入政府采购范围。在有条件的地区，对当前为拉动国内需求而新增的政府投资的公共工程项目，可考虑列入政府采购。一个工程项目包括立项、规划设计、审核、报建、招投标、验收等环节。必须完善财政部门(负责政府采购的监督管理部门)与发改委、建设管理部门等在工程的政府采购和招投标上的职责划分(各有侧重)和协同机制，逐步将公共工程的勘察、设计、施工以及与工程有关的货物和服务纳入政府采购管理范围，建立健全政府采购工程的可行性论证、评审、集体决策、绩效评估和责任追究等制度。

　　二、要实行政府采购的基本原则和扶持政策

　　政府采购具有市场性、社会性、政策性、行政性、公共管理性和法定性。必须实行政府采购的基本原则和扶持政策。本部分着重探讨如何在政府采购上完善对中小企业以及自主创新产品、节能环保产品和国货的扶持政策。

　　(一)对政府采购原则的分析

　　对政府采购原则的概括虽不尽相同，但对其中基本原则却所见略同。政府采购应体现公正、公平、竞争性、公开透明、诚实信用、商业使用标准和物有所值的原则，同时也应体现公共政策和法定等原则。出于简称，我们把上述的政府采购基本原则大体上概括为市场规则性原则和公共政策性原则。

　　从市场规则性原则来看，政府采购作为财政购买性支出，采购人和供应商之间要按市场规则进行商业化运作，实行等价交换。这不同于财政的转移性支出。倘若政府采购完全背离了市场规则性原则，就不成其为采购行为，就会损害采购人或供应商的合法权益，也不利于提高财政资金的使用效益。从公共政策性原则看，政府采购与私人采购是有区别的。美国的Donald·W·Dobler和Stewandship指出，公共采购与私人采购“最重要的区别是公共采购部门履行的是管理人的职能(总管的职务功能)，因为受雇的管理员花费的资金来自于别人的税收或捐助，雇主依靠这些资金代表他们的客户或援助人提供服务”。美国Herold.·E· Fearon等(1993)在《采购手册》中认为，政府采购与私人采购的根本区别之一是采购根本目标的不同。政府采购的主体特定性、资金来源的财政性和目标目的的公共政策性，决定了政府采购必须坚持公共政策性原则，促进廉政建设，维护国家利益和社会公共利益，合理保护民族经济，改善国有资产管理，扶持中小企业以及经济不发达、少数民族地区，促进自主创新、节能、环保，实现宏观经济调控目标，促进以人为本、全面协调、可持续发展。

　　在政府采购活动中，应做到市场规则性原则和公共政策性原则相互制约、相互结合，两者不可偏废。要进行政府采购项目的社会成本和社会收益的比较。政府采购要体现市场规则性原则，以尽可能采用经济的方式和程序，按可接受的质量标准进行采购，做到物有所值。其中，应实行供应商之间公平、有效的竞争。按新制度经济学、规制经济学和博弈论的分析，政府采购契约是不完全关系性契约，为防止供应商利用其信息优势占用政府采购中的租金或准租金，抑制设租、寻租和逆向选择[4]，对适合的政府采购项目可采用公开招标方式(它仅是政府采购的一种重要形式，要根据不同政府采购项目的特点而优选相应的采购方式)，实行不完全信息动态博弈(如“囚徒困境”型的“背靠背”的招投标报价)和完全信息动态博弈(如反拍卖)。但政府采购在遵循市场规则性原则时，要用公共政策性原则加以引导和必要的制约，对政府采购的当事人和对象合理地实行限制、鼓励、扶持和优惠政策，以减少或避免“市场失灵”带来的负效应，充分发挥政策功能的作用。另一方面，政府采购在实行公共政策性原则时，必须以市场规则性原则为前提条件和合理依据(国际上往往将经济有效性作为政府采购的最基本和首要的目标)，根据物有所值的要求，做到优先照顾以同等条件(如符合采购需求、技术标准、质量、价格和售后服务等)为前提，优惠政策(如价格优惠以及评标加分、政策功能系数和投标报价扣除等)幅度以适当为限，并根据不同情况确定政府采购的固定费用或固定价格(这是常用的)、成本加固定费用、成本加比例费用、成本加激励费用等合同。

　　(二)政府采购要合理地扶持中小企业

　　在参与政府采购的权利、机会和过程中，我国中小企业尚未很好地得到公平、公正的待遇。必须通过细分中小企业标准，在确保物有所值的前提下，在政府采购上合理地扶持中小企业(这在国际上是一个通例)。

　　1、在中小企业参与政府采购的机会和能力提高上给予扶持。在《政府采购法实施细则》中，应规定中小企业获得政府采购金额所占比重应有的下限(如目前美国规定的这一下限为23%)，取消对政府采购的投标人注册资本金和生产规模的限制，以利中小企业参与投标;在法律上应允许中小企业供应商联合参与政府采购的投标，或在一定的条件下可拆分标项和分包合同给中小企业;在一定金额以下的政府采购原则上应面向中小企业(含定向采购);在同等条件下，中小企业可优先中标;根据同等优先的原则，对参与投标的中小企业的产品和服务一次性给予价格和商务评标标准总分值适度的加分，或一次性给予投标报价总金额适度的价格扣除。另外，应增加政府采购面向中小企业的信息发布渠道，并对中小企业有关人员进行培训和指导。与此同时，要建立包括中小企业在内的企业参与政府采购的诚信体系，中小企业应努力提高自身资信，使自己提供的产品和服务做到价廉物美。

　　2、在中小企业参与政府采购的有关费用和资金上给予扶持。一是可适当减免中小企业参加政府采购投标的有关费用。二是条件允许时，可向中标成交的中小企业供应商预付部分货款，适当减少中小企业缴纳的政府采购保证金(或以保函方式代替该保证金)。三是政府对具有政府采购合同履约能力的中小企业提供贷款信用担保、贷款利息补贴、保函成本补贴，对中小企业政府采购项目实行专项贷款，以中标通知书或政府合同作为贷款抵押(这在一些地方已实行)，并加快对政府采购合同履约的中小企业供应商支付剩余货款的速度。

　　为落实上述措施，应有中小企业表达在政府采购上诉求的组织和渠道，在这一方面要发挥中小企业局的作用。要对扶持中小企业参与政府采购的绩效进行统计和考核(如美国等)。

　　(三)政府采购要扶持自主创新和节能环保产品

　　1、要健全对政府采购自主创新、节能、环保产品的认证以及目录(清单)动态调整制度。

　　我国已拟定了首批国家自主创新产品目录(243项)，但政府采购自主创新产品清单尚未出台;已正式公布了第6期政府采购节能产品清单和第4期政府采购环境标志产品清单(涉及21个大类产品)。必须合理修订自主创新、节能环保产品的认证标准，给国内企业参与标准制定的机会，建立科学化、精细化的认证产品采信机制和认证产品分级机制，适时更新上述的目录和清单，并进行公示。同时要建立政府采购上述清单产品的数据库，设立登录查验这些产品所获真实认证及有效期限的电子信息平台。这里要分析几点：(1)我国现行规定的政府首购自主创新产品的标准之一是：“生产和制造供应商为在中国境内具有法人资格的企业、事业单位”。目前我国仅有约万分之三的企业拥有自主知识产权，对外技术依赖度高于50%(世界上创新型国家的这一比重一般在30%以下)。有鉴于此，我国在判定自主创新主体时，不仅要看其是否具有中国法人资格，而且要看其是否为中方独资或由中资控股以及知识产权是否为中国拥有。再则，要制定评价技术或产品自主创新价值的统一标准，实现经认证的国家级和省级自主创新产品目录的网络全国互联互通，由各地政府采购单位择优选购，以利打破地方保护主义。但要鼓励在同等条件下优先采购来自经济欠发达地区的自主创新产品。(2)2008年我国节能、节水产品政府采购金额占同类产品采购金额的64%。我国节能产品的认证一直以国家标准为基础(如能耗要求达到国家标准二级以上的产品)，要完善能耗标识管理制度，适当提高列入政府采购清单中节能产品的详细认证标准，使之适当高于国家的一般标准，以利更好地发挥其示范作用。(3)我国环境标志产品的认证方式和程序已按ISO14020系列标准规定实施，要进一步推动环境标志国际互认和标准制定工作，逐步扩大政府采购环境标志产品清单的覆盖面(2008年我国环境标志产品的政府采购金额占同类产品采购总金额的69%)，以适应政府绿色采购的需要。

　　2、要进一步落实政府采购的自主创新产品首购订购以及节能环保产品的强制和优先购买等扶持政策。在政府采购的招标文件中必须有自主创新产品的条款，也应明确提出节能环保的要求。对于列入政府采购的节能产品和环保标志产品清单的，在同等条件下应优先购买;对同时列入上述两个清单的，在政府采购中应优先于只列入其中一个清单的产品。要进一步明确优先采购节能环保产品的标准。预算单位在申报政府采购计划中不按有关规定采购自主创新、节能环保产品的，财政部门可拒付资金。对于具有重要意义且有市场前景的自主创新活动，经研发单位申报并经有关部门评审认定后，对其自主创新产品(尤其是处在商品化阶段的产品)可进行政府首购订购[5]。(2)政府采购的评标方法有综合评分法、性价比法和最低评标价法等，要制定统一的对列入政府采购清单的自主创新、节能环保产品评标分值的依据、标准(如加分、政策功能系数和价格扣除上下限等)，完善评标细则并据以给予扶持。应根据节能环保的效果、技术成熟可靠、经济可行性等因素，对优先采购的节能产品进行分级加分。

　　另外，要进行跟踪问效管理，建立政府采购自主创新产品和节能环保产品的绩效评价和责任机制。

　　(三)政府采购要合理地扶持国货

　　我国要实行互利共赢的开放战略，更好地利用国际国内两个市场、两种资源，稳步地实行政府采购的对外开放。必须看到，政府采购资金主要来自本国纳税人的纳税，且政府采购活动具有公共政策性要求。因此，必须处理好政府采购与国际贸易效应之间的关系，政府采购应合理保护民族经济，促进本国经济发展，维护国家安全和本国纳税人的根本利益。这在国际上是一种通例，即便国际市场竞争力较强的美国也不例外。我国现行的《政府采购法》规定，除三种特殊情况外，政府应采购本国货物、工程和服务。

　　必须具体规定国货的认定标准。学术界提出原产地、生产者注册(或国籍)、自主知识产权(自主品牌)等多种标准。现在国际上通常以原产地作为认定国货的标准。在海关合作委员会制定的《京都公约》的附件中拟定原产地规则，其中，完全为一国生产的原产地标准，产品列为10类;含有多国因素的产品以实质性改变为标准，可分为税目改变标准、加工工序标准和百分比标准。所谓产品的实质性改变，是指变成一个新的和完全不同的产品，并有一个完全不同的名字、特征、用途。此后，在关贸总协定乌拉圭回合谈判中，达成了《原产地规则协定》，该规则的核心问题是原产地标准，即一国(或地区)用来衡量某种产品为本国(或地区)生产或制造的标准或尺度，是签发原产地证明的依据。该协定第一条规定：“原产地应定义为任何成员为确定货物原产地而实施的普遍适用的法律、法规和行政裁决”，其中“包括用于政府采购和贸易统计的原产地原则”。我国国务院在2004年发布的《中华人民共和国进出口货物原产地条例》第3条规定：“完全在一个国家(地区)获得的货物，以该国(地区)为原产地;两个以上国家(地区)参与生产的货物，以最后完成实质性改变的国家(地区)为原产地”;第6条规定，产品实质性改变的确定以“税则归类改变为基本标准”以及“以从价百分比、制造或加工工序为补充标准”。在WTO的原产地规则和有关国货认定的条款未改革之前，我国宜用原产地作为认定国货的基本标准，且可采用从价百分比(即原材料经制造、加工后的增值超过所得货物一定的百分比)的标准，以免引起违反WTO规则的贸易争端。

　　但要指出的是：上述的《原产地规则协定》生效以来，各国如何理解这一协定，仍存在问题。例如，1994年美国进口纺织品和成衣的原产地由原面料裁剪修改为缝合地，以利美国自身利益。我国也可为具体产品的原产地认定做些有利的改进。我国还可结合原产地规则和自主创新产品认证制度的完善，以优先、优惠方式支持政府采购具有自主知识产权和自主品牌的产品。

　　与此同时，应使《政府采购法》规定的允许政府采购非国货的第一、二种例外情况更加具体、定量化和可操作，并对允许政府采购非国货的第三种例外情况中已被确认的项目加以列举。要实行购买进口产品审批手续。

　　还要提及的是：WTO《政府采购协议》(即GPA)是诸边贸易协议，该协议第3条和第17条分别提出了国民待遇和非歧视性以及透明度的原则。我国已启动了加入GPA的谈判，美国、欧盟等7个GPA参加方向我国提出很高的要价，我国承诺在2010年提交修改出价。必须立足我国的比较优势，权衡利弊得失，妥当选择加入GPA的政府采购的实体、对象和门槛价。还应力争享受该协议第5条规定的对发展中国家的特殊与差别待遇，用好第23条关于协议例外的规定。另外，目前美国按《购买美国产品法》和WTO《政府采购协议》达成的政府采购分别占政府采购合同金额的85%-90%和10%-15%，即实行“双轨制”。待我国加入GPA后，我国对GPA的缔约方(参加方)和非缔约方(非参加方)以及对我国加入和未加入GPA的不同范围，也可实行“双轨制”。

　　注释：

　　①邱泰如：《进一步完善预算管理体制的若干问题思考》，《学习与研究》2008年第8期;

　　②邱泰如：《财政职能与政府采购制度的完善》，《中国政府采购》2009年经4期;

　　③Herold·E·Feaon，Donald·W· Donbler and Kenneth·H·Killen，The Purchasing Hand book [M]，5thed, McGraw-Hill Lnc, New Yark 1993.

　　④[法]让-雅克·拉丰、让·梯若尔：《政府采购与规制中的激励理论》第2页，中译本，上海人民出版社2004年3月版

　　⑤邱泰如：《对我国科技经费投入的探讨》，《红旗文稿》2006年第20期。