中国的改革开放已过30年，30年时间，中国已经比较成功地实现了经济体制改革，应该可以逐步走向政治体制改革的道路。有学者指出，政治体制的改革实质早已经起步，往上追溯这个时间节点可以到1983年和1986年的的“利改税”，这个改革，使中国从一个财政“自有国家”开始向一个“税收社会和预算”

　　国家转型。公共财政预算的改革正是经济体制转型和政治体制转型的共同体现，近年来，预算公开和预算改革越来越成为热点话题。世界与中国研究所从2004年开始，致力于基层参与式预算的改革，记者于日前采访世界与中国研究所所长李凡，请他对在全国各地蓬勃展开的预算改革做了一个全景式的介绍，并分析了这些改革对于社会转型的影响。

　　中国预算改革地图全勾勒

　　《中国改革》：记得在2007年4月对您的一次访谈中，您谈到公共预算改革就是要看住政府的钱袋子，并指出参与式预算改革是政治层面的改革，激活了基层人大机构，

　　是发展中国基层民主的新平台。今天，我们继续这个话题，我想请您先勾勒一下预算改革在全国的整体情况。

　　李凡：中国预算改革有两个思路，一个思路是技术性改革，另一个是政治性的改革，因为预算本身涉及这两个层面。

　　技术性的改革由财政部自上而下推动，这个改革的基本目标是要求各级政府将预算规范化，使得各级地方的预算报表能够被看懂，能够细化，也要求各级政府部门要将所有的收入都纳入预算管理的范围。这个系统里做得最好的目前是河南焦作。2008年10月份他们开了一个研讨会，焦作的市级预算编了8大本，向社会完全公开，编制得也很细，在技术上堪称完备。同时，它搞了一整套预算服务系统，服务系统一个是可以上网查询执行情况，再一个是把所有涉及市一级预算相关单位的会计全部取消，收到一个会计服务中心，然后由这个中心派会计到各个部门去，这样避免了地方的贪污和其他行为。焦作的预算改革，在技术层面上，做得比较好。

　　另外一个类型，把政治和技术结合。今年1月份，在上海闵行，蔡定剑教授和财政部财政科学研究所合作展开了这个试验。他们在技术上，已经把预算做得很漂亮，并尽量在往绩效预算靠，从后果来判断一个政府预算的好坏。这个预算技术层面做得很好。但目前政治意义层面弱了一点，那里人大已经通过了一个预算审议的办法，但是今年没有做，准备明年或者在适当的时候启动人大这块的工作，如果明年做到位了，那么这个改革应该是做得比较好的。

　　第三种层面就是政治层面的改革，称为参与式预算，基本上都是在基层做。参与式预算有两个不同做法：一个是预算的编制过程由政府来做，也就是在政府编制预算的过程中，让公众参与。国务院发展中心在黑龙江和江苏无锡各搞了两个区。在区下面选了街道，街道没有人大。它通过老百姓选项目的办法，先由政府定出一些项目来，然后老百姓在政府项目框架中加以选择，加以修改。这个案例不经过人大，跟立法机关没有任何关系。老百姓在政府编制预算过程当中行使民主权利，这是参与式预算的一支。

　　另外一支参与式预算，通过人大的这个法定的政治制度来做预算改革。预算的审查，应该交由立法机关，世界各国走的都是这样的路。也就是说，政府在编制完预算后，要将预算提交给议会，进行审查，最后投票决定。这样的改革，最早是在浙江温岭的新河镇。（见《中国改革》2007年6期封面报道）就地点而言，河南焦作、上海闵行倾向于技术性改革。参与式这边分两条线，一条是哈尔滨、江苏无锡，属于老百姓在政府编制预算的过程中参与选项目。还有一种人大代表审议型的，全部预算都拿出来，主要是温岭。上海惠南和浙江宁海也属于这个范围，但是是属于选项目式的。

　　阳光财政，温岭不再孤独

　　《中国改革》：政治层面的预算改革，就是将预算全部公开，让社会了解，让纳税人参与，并且依照公众的意见，调整预算内容，满足纳税人的知情权和社会不同利益。在中国，让纳税人参与的最现实方式是使各级人大代表有足够的时间认真讨论政府预算，政府依照人大代表的意见，

　　对预算进行修改。2007年，我在浙江温岭新河看到的预算改革，基本上属于这种人大审议类的预算。温岭的改革现在有怎样的进展？

　　李凡：2008年，温岭把这样的预算改革扩大包括新河在内的5个镇。去年，温岭市还把交通部门的预算拿出来让人大代表在会前审。今年扩大为五个部门，

　　拿出了交通、水利、计生、科技、城建规划等五个部门预算出来，在人代会开会之前进行部门预算专题审。同时拿出了4个专题，专题是综合性的，等于是横向的、纵向的都有了。综合性预算专题包括农民建房，社会安全，重大项目建设和食品安全。今年人代会审议部门预算，审得非常精彩，我们也没有想到，他们也没有想到。比如，有一个问题是市计划生育的部门有25个人，现在有23台电脑，然后预算编制还要买两台电脑，预算8千块钱一台。代表们提问，你这个电脑怎么要8千块钱？在哪买？你25个人已经有了23台电脑，已经足够用了，为什么还要买？这是已经真正进入审预算细节了。预算公开的部门越来越多，代表们审得越来越细，这是温岭今年的情况。

　　《中国改革》：我看到去年的媒体报道，标题为《阳光财政，温岭在孤独中前行》，今年，这个局面有变化吗？

　　李凡：一个方面是温岭市内扩大了预算改革，另外是发展到了温岭以外。浙江宁波有个宁海县，今年也启动了。1月份我们去了，3月底我们计划第二次去，比今年1月的要有所改进。首先要给这里的人大代表做培训，这需要一个学习的过程。我发现中国人搞预算改革，需要简单易学的、方便的办法来加以推动。所以1月宁海就学习了最简单的方式，将上海惠南的点菜工程拿过来用。我们3月打算让宁海结合新河的办法，让人大代表跟政府官员之间就这些项目有一个公开质询的过程，代表可以提问官员，为什么选这些项目？为什么这个项目要花这些钱？官员要当场回答问题。等于把新河与惠南结合起来。惠南简单比较好学，新河的复杂，主要是时间长，现在各个地方做预算都想半天搞定。新河是两天时间，前面还加半天培训，所以时间比较长。

　　公民社会要求预算改革

　　《中国改革》：您说到，从经济改革到政治改革的交汇点是预算改革。推进政府治理改革，相对于民主选举来说，公共预算改革比较中性。普遍认为，预算改革是由高层向下推动的，地方上，因为触及了自身利益，一般都不愿意搞，您怎么看公共预算改革面临的障碍？温岭的改革有什么特别的亮点？

　　李凡：从中央政府来讲，它想把预算搞清楚，因为它不希望地方政府瞎花钱，启动人大帮助看住钱袋子，中央政府是有动力的。阻力来自地方，有的地方领导强调不能搞三权分立，所以不搞预算改革。而预算改革其实不是三权分立。我们看到的情况表明，地方政府的预算改革是政府按照党委的意见编制预算，

　　然后由人大和公众进行审议。表面上看政府与人大和公众有不同意见，但是目的是要让预算更符合当地的情况，而且意见的解决是通过书记在背后协调的。所以根本就没有什么三权分立的问题。这样的方式完全是符合中国特色的。

　　具体来说，我觉得中国预算改革下一步主要面临的是时间问题。乡镇人代会一般只给半天和一天，县也就一两天，能够像新河这样能花两天时间的太少。预算的审议是需要时间的。台湾乡镇预算的审议要一个多月。如果时间充足，就能保证有充分的质询和沟通。

　　今年温岭的市级预算改革做得非常好，有几个原因。首先在于温岭的这个改革是由下往上做的，乡镇都普及了，市里做不做？人大代表会问：乡镇都做了，为什么你不做？这样乡镇做完了以后，大家都知道怎么做了，到时候要审议市里的预算就容易了。其次，先从部门预算开始做，去年有一个，今年就有5个。全部市里的8个部门预算明年就可以都拿出来了。因为整个预算改革是逐年推进的，所以比较成功。上海闵行今年没搞好的原因可能就在这里。

　　《中国改革》：我们会看到动力来自方方面面。比如说，深圳的吴君亮先生和他的团队，利用政府信息公开条例申请公共预算信息。

　　李凡：我觉得这种公民精神特别值得鼓励。中国的公共预算改革需要更多公民的参与，才可以推动改革的深入发展。

　　《中国改革》：回顾一下公共预算公开和公共预算改革的历程，从2005年开始到今天，你觉得外部环境有哪些利好因素？

　　李凡：总体上讲，中国公民社会的力量在增大。公民社会力量大的地方，地方政府就乐于改革创新。浙江这个地方，私营经济很发达，社会很发达，社会发达就要求政府公开预算，因为政府预算花的是老百姓的钱。有个记者曾让我比较四川与浙江，我说，四川的改革都是上级部门在推动，每一个地方领导做了改革就升官。但在浙江看不到升官的现象，因为都不是上级推动的，而是社会在推动的，这是根本的差别。

　　在温岭，如果现在不搞预算审议了，首先是人大代表不答应，公民社会不答应。