美国实行联邦政府、州政府和地方政府三级政府架构，在州政府以下，县、市、镇、特别区等无论大小都是地方政府，所以，美国政府是一个庞大而复杂的体系，分析其设置、职能、管理方式大致有以下四个特点：
一、种类繁多，职能各异
目前，美国的地方政府可以分为三大类。
一是县政府(有人译为郡政府)。县是州的再分区，由数量不等的市(镇)和农村组成。早期的县政府作为州政府的派驻机构，仅提供本地区市、镇政府不能提供的司法、监狱等服务，后来县政府开始具有地方政府的功能，为本地公民提供更多的公共服务。其主要职责是：负责远离城市的居民的日常事务;协调城市之间的事务;规划机场、公园;办理各市的用地申请;负责农业和动物保护事务;负责供水、住房(低收入)、治安、消防、通信、道路、图书馆、社会服务等公共事务;负责选举、人事、财产税基评估等。
二是市(镇)政府。市(镇)政府是美国最普遍、作用最大的地方政府。早期的市(镇)是新移民出于自身安全等原因而“自行组织起来的联合体”(托克威尔)，其成立时间早于县政府。后来，统一的法律与秩序、经济与贸易等因素是市(镇)政府成立的主要原因。市(镇)政府由于大小不同，职能也有很大差异，一般较大的市职能比较齐全，负责公共安全、消防、交通、公园、城市规划、公众服务、劳动和就业服务、商贸发展、社区发展、娱乐和文化服务、小型企业服务、房屋管理、公共财务管理等事务。一些规模较小的市(镇)，不设警察局、消防队等机构，而是将这些职能委托临近的其他较大的市来代管，或者几个规模较小的市联合起来，成立一个管理机构，把诸如警察、消防等事务管理起来。
三是特别区。特别区是美国政治体制的一个独有现象，名目繁多、形式多样，名称也千差万别。特别区在机构设置和财政来源方面独立于地方政府职能部门，但服务范围和服务领域是受限制的，只局限于某一方面，行使单一的政府职能，如，学校、公园、污水处理、供水、停车场、污染处理、民用机场、绿化等方面的服务。美国的学区是占比例较大、也最普遍的特别区，它是专管学校教育工作的政府机构，一般一个市或几个小市设一个学区，负责制定教学大纲、聘用教师、维护教室、购买教具、学校管理等工作。
除了地方政府，美国还有相当数量的非赢利组织在提供公共服务方面扮演重要角色。非赢利组织分为两大类，一是会员服务组织，如工会、政治团体、私人俱乐部等;二是公共服务组织，如大学、基金会、教会等。
二、数量庞大，大小不一
美国地方政府特别是市(镇)政府不是联邦政府和州政府有目的地规划设计和建立的，而是为满足公众的分散的多样需要而产生的。这样，只有建立次级的、小规模的地方政府机构，使政府官员能够更充分地了解不同公民群体的不同偏好，才能更加迅速全面地回应公民的要求，达到成立政府的目的。美国政治传统向来认为，离居民最近的政府是最好的政府。所以，美国人多数不愿挤在大城市，纷纷搬到远离大城市的环境优美的地方居住，在大城市(政治、经济中心)的周围或者一个经济圈内形成了众多的小型城市，每个城市都选举产生了自己的市政府，实行自治管理。再加上为了解决一些专门性的问题而建立的特别区政府，使美国地方政府不仅数量庞大，而且大小不一。据联邦人口普查局2002年的统计(每5年一次)，美国共有187，525个地方政府组织，即3，034个县政府，19，429个市政府，16，504个镇政府，48，558个特别区政府(其中学校特别区13，506个)。美国地方政府在经济和人口规模上差别也是很大的。例如，洛杉矶市人口达到350万，同样是市政府，旧金山人口73万，剑桥市人口10万，塞勒姆市就不到5万人口，艾莫斯特镇只有35000人，有的地方只是几千人的小镇，同样也是地方政府。
三、组织形式多样化，内部管理企业化
由于历史、经济和人口规模的差别，美国地方政府的组织形式也不尽相同。县政府的组织形式大体上有三种，一是议会制;二是议会+经理制;三是议会+县长制。在市(镇)政府中，镇民代表大会或者镇民大会+镇经理+镇理事会和市议会+市长+市经理是目前美国地方政府主要采用的两种组织形式。前者是古老的大民主管理形式，广泛存在于美国东北部的新英格兰地区的6个州，一般用于规模较小的城市和镇，如5-6万人以下的城市和镇;后者是被广大美国地方政府所采用的最普遍的政府组织形式，但也有人口2-3万的小城市采用这种政府组织方式的。采取前种组织形式的政府，镇民代表大会或者镇民大会和镇理事会是决策机构，镇经理是执行机构，具体负责镇的一切行政事务。采用后一种方式的，决策权(立法权)和行政权都掌握在市议会手中。市议会由城市居民直接选举产生，负责组织和管理市镇公务，通过批准市镇预算，管理市镇财产。市长由市居民在议员中选举产生。市长兼任议会主席，有权召集议会特别会议，讨论紧急事务。但市议会和市长不具体管理行政事务，聘请一名市经理，作为行政首脑来管理行政事务的官员。有些城市这个职位也由市长兼任。市经理的职责非常广泛，包括监督法律和各种规章制度的执行，编制年度预算报市议会审议，执行市议会的各种法律案和决议案，任免各行政部门的首长和官员并监督他们的工作，等等。市经理同时向市议会和市长负责，与民选的行政官不同，市长和市议会可以在任何时候解聘城市经理，但市议会不得随意干预市行政事务，市经理对行政事务有最终决定权。在一些大的城市实行市议会和市长的组织形式。在这种形式下，市长是行政首脑，权力很大，有权否决市议会的决议、法令和指令，但是他的否决还能够被市议会的三分之二多数所推翻。由此看出，这种组织形式的市政府已经非常类似联邦政府中总统和国会的关系。
从以上美国地方政府组织结构看，市场经济中行之有效的公司治理结构深深影响了政府的组织结构。在公司治理结构中股东大会、董事会、总经理的互相协调又相互制约，形成了合理的治理结构。在地方政府中，选民、市长或者市经理、市议会或者市理事会互相协调又相互制约，形成了政府的合理的治理结构。这实际上是在政府内部管理中引入了企业管理的做法，有利于防止官僚主义，简化办事规则和程序，提高行政效率和政府服务水平。
四、高度自治，互不隶属
自治制度是美国地方政府的核心，也是美国地方政府组织形式多样化的重要原因。在宪法范围内一切事情由选民说了算。选民拥有极大的自主权。一个社区是否成立市，建立市政府，由居民投票表决，并且由居民决定政府组织形式，直接选举领导人。所以，美国地方政府不管大小都是高度自治的，相互之间没有隶属关系。虽然县地域较大，其中可能包含了若干个市、镇和特别区，但县政府不是凌驾在市(镇)政府之上的另一级政府，是同它们地位平等的地方政府。这就决定了美国县级政府的特殊性：一是县政府和市(镇)政府各自管理自己领域的事情，在涉及双方利益的事情上，有分工也有合作。这主要在县域内有城市也有农村的情况下出现。市(镇)政府管理城市范围内的公共事务，城市以外的广大农村地区则是县政府管理的区域。二是基本上没有县政府。因为县域内各个市(镇)边界相连，没有给县留下可供管理的对象。县政府只是由各个地方政府的代表组成的具有咨询意义的“地区政府理事会”，没有任何实质性权力，只在协调域内各个市(镇)在消防、学校、低收入住宅、通信、供水、供气等事务上起有限的作用。三是域里只有一个县政府，没有其他的地方政府存在。这出现在农业区。
作者简介：
吕锡伟 国务院法制办公室行政复议司司长
赵树堂 河北省政府法制办公室宣传教育处处长
