城中村改造应具体问题具体分析，走分类改造之路：第一类是进行半市场化的滚动式社区重建型改造；第二类是进行商品化房地产开发型改造；第三类是采取政府依法赎买或整体租用方式进行改造；第四类是进行现代企业模式主导的综合整治型改造。

　　城中村是城乡二元经济体制下的产物，是城市化快速推进和城乡规划建设相对滞后的结果，人们往往将其与“脏乱差”划上等号，其改造势在必行。在广州385平方公里的6个老城区分布着大大小小139个城中村，中心城区的海珠区内就有20个，下面以海珠区为例探讨城中村改造之路。

　　城中村的问题及其改造难题

　　在城中村存在着四方面突出问题：一是整体功能定位模糊，土地使用混乱随意，违法违规建筑比比皆是。村民大都有一栋以上超三层半的宅基地房，许多外人也“买地”建起“小产权房”，“一线天”、“握手楼”随处可见；二是市政基础设施严重缺乏，居民生活不便且安全隐患多。公共设施大多是镇村两级早期自建而成，涉及群众吃、住、行、看病、就业、就学的市政设施不配套、建设滞后、街巷狭窄，甚至消防车、救护车都难以进入；三是“村外现代化，村内脏乱差”，服务和管理工作不到位；四是管理体制不顺。农村管理体制与城市社区管理体制并存，村委会、居委会共管一地，关系纠缠不清、责任不明、步调不一，城市总体规划难以实施，管理水平低下。

　　主要原因有三个：第一，规划长期滞后于发展，土地管理体制和政府政策严重落后于形势，城中村早已身处城市而未纳入城市统一布局和按城市要求进行建设，有些土地早已非农化，但仍保留着划定“集体发展留用地”和“宅基地”的方式建设。政府在取得城市发展需要的土地后，对失地村民后续出路考虑不周，缺乏劳动就业、社会保障等配套政策，只是给一笔补偿就简单交给没有城市管理经验的村委会处理；第二是经济方面的。城中村产业结构非农化倾向明显，经营土地和物业的收益占据主导，出现“出租屋经济”效应。村民及集体想方设法改变土地用途，美其名曰“种菜不如种钢筋”，出现“食租”阶层与“二世祖”现象；第三是社会因素。“要地不要人”的城市化模式以及长期城乡二元结构下很强的农村宗族和地缘观念，村民“农转居”后大多没正式工作，成为离土不离村、靠出租为生的户籍人口，大量的低收入流动人口多是没有归宿感的租房户。

　　“农转居”土地和房屋性质难以变更、历史遗留问题多、确权难，征迁的补偿标准不清晰、分类不合理。

　　改造中存在的困难和阻力主要体现在：一是土地政策涉及问题难以突破。“农转居”土地和房屋性质难以变更、历史遗留问题多、确权难，征迁的补偿标准不清晰、分类不合理且补偿标准偏低，处于万亩果林保护带的村社根本“无地可留”，村民生活困难；二是规划编制滞后。区内至今没形成一个全面的城中村改造总体规划，尚处在“摸着石头过河”，“爱哭的孩子多吃奶”的阶段，一些村社积极编制的改造规划，上报后却往往容易与市、区的规划控制要点产生矛盾；三是政策的指导性滞后、可操作性不强。2002年、2008年市里先后出台了《关于城中村改制工作的若干意见》和《关于完善“农转居”和城中村改造有关政策问题的意见》，但村社普遍反映缺乏具体的实施细则和操作办法；四是“农转居”改制遗留问题较多，虽然“撤镇建街”、“撤村建居”工作已实施数年，招牌换了、户口变了，但实质未根本改变，相反，改变身份的村民享受不到惠农政策后，并没有完全享受城市居民的待遇。

　　从实际出发走分类改造之路

　　城中村分布广且所处地理位置、经济状况及发展前景各异，在改造中不宜“一刀切”，而应具体问题具体分析，根据不同的利益诉求和城市规划要求，走分类改造之路。

　　第一类是进行半市场化的滚动式社区重建型改造。对于沥滘、赤沙等村集体实力较雄厚、有复建用地的城中村，可引入市场化的一些理念，按照城市新型社区建设的形式，在仅限于本村村民、不改变土地宅基地性质的前提下，开展“建新改旧”的方法，滚动式进行改造。这种改造模式以村集体为主体，不引入开发商参与，但按照商品房小区的一些方法进行改造和建设。其要点是：政府给政策和一定优惠，以村集体企业为改造单位自行组织村民集资或融资进行改造，一般先对整个旧村进行整体规划，利用村自留空地作为启动地块，建设城市宜居社区，以建安成本价安置下一片改造旧村的村民。然后对下一片旧村实施拆迁、补偿，如此循环，对整个旧村进行条块式滚动开发改造。

　　第二类是进行商品化房地产开发型改造。对于琶洲、桂田等处于会展中心、新电视塔广场、城市新中轴线、珠江两岸等城市重点功能区和景观带核心区域的城中村，由于地理位置十分重要，在高标准的、核心区域一体化的规划要求下，采取政府规划主导、融资支持，开发商为主体的以盘活土地资本为特征商品小区开发模式进行改造，取得地区面貌的根本性改变和城市功能区的配套。其要点是：利用地理优势，充分运用土地资本和市场手段引入开发商与村集体合作，进行联片统一开发。此外，现实中社员普遍倾向于接受实物房产补偿，应采取货币补偿与房产补偿相结合的方式，规定每户社员合理的房产补偿面积，超出部分实行货币补偿。

　　第三类是采取政府依法赎买或整体租用方式进行改造。对于官洲生物岛、万亩果林、市政建设等涉及政府重大工程、限制性保护和公益项目需强制征用农村土地的，诸如官洲、龙潭等城中村，以政府依法赎买或租用的方式进行改造。政府按市场估价或双方协商价格，将村集体土地及物业赎买或租用并异地安置村民后，对腾空的旧村进行拆除，并按照城市建设的标准和项目用地的要求进行开发建设。

　　要鼓励村社利用“三旧”改造这一广东“先行先试三年”的政策契机，创造性采取抵扣留用地指标等方式解决历史问题。

　　第四类是进行现代企业模式主导的综合整治型改造。对于瑞宝、凤阳等大部分城中村地区，通过集体经济股份制改革，树立“整治也是一种改造”的思路，从基础设施的升级改造和脏乱差及安全隐患的综合整治入手，力求开通一条道路整治好两边，整治一条河涌改造好两岸。对于万亩果林和有历史文化资源的小洲、黄埔等城中村，坚持保护与改造相结合，以果树公园建设推进果树村改造，以逐步“抽疏”理念对文化古迹进行复古、仿古和特色化改造。其要点是：在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一组织以点为主的建设和整治。此外还可进一步延伸：使村民成为完全意义上的“股东”，以不控股为限对外开放股权，实现股权结构的社会化和多元化，出售股权的资金用于城中村改造。

　　以“三旧改造”为契机加快城中村改造

　　城中村改造，要经历艰难的产权重新界定和社会关系的重组过程，必须创造一种各方共赢的制度安排才能使改造顺利和成功。政府要切实履行公共管理职能，发挥主导作用，按照“尊重历史、统筹兼顾、利益共享、公平公正”的原则，制定出合理可行的“游戏规则”。

　　（一）规划先行，监管到位。一是尽快制定出符合总体发展要求的城中村改造总体规划，实现规划“全覆盖”。要明确工作时限，以公开透明赢得公信，把城中村改造纳入国民经济和社会发展的整体计划、纳入建设国家中心城市的范畴，按照工业区、商贸区、居住区、生态区等不同区域的功能定位，尽快形成对各城中村编制具体改造方案的指引；二是明确目标，建立问责制。成立中长期的市、区城中村改造工作领导机构和工作部门，街道、村社也相应成立城中村改造工作机构，理顺市、区、街、村四级的关系，明确改造的近、中、长期目标，建立目标考核制度，开辟 “绿色通道”。

　　（二）抓住关键因素，规范“游戏规则”。1.找准突破口，着重解决群众高度关注的建设容积率和土地相关问题。首先，合理解决受关注的留用地问题。一方面按个案处理好2005年撤销村委会前答应而遗留下的问题，特别要鼓励村社利用“三旧”改造这一广东“先行先试三年”的政策契机，创造性采取抵扣留用地指标等方式解决历史问题，并完善用地手续。另一方面建立留用地指标台账式管理系统，采取货币补偿优先，安排留用地、指标抵扣、等价置换房屋等多种方式，妥善安排今后的出路；其次，切实解决万亩果林的保护与发展问题。可按照杭州湿地公园建设的做法，政府全面征用或租用相关土地，系统规划、集中管理，既要确保广州的“南肺”，又保农民的“胃”；第三，将相关土地依法纳入城市统一规划管理，明确土地及其附属物确权及转变性质的政策依据和操作流程，鼓励权利人补交地价后可自行改造城中村房屋，拆除重建后符合规定的建筑物均可取得完全产权并可自由转让；第四，给城中村改造容积率以适当优惠。利用基准容积率和地价杠杆对改造实行双重调节。

　　2.加强综合配套，将城中村建设纳入城市一体化建设中。根据《意见》和《若干意见》尽快制定具体的、配套的实施细则。尊重村民的合理诉求，保障他们的合法权益，系统而周全考虑拆迁安置、征地补偿、劳动就业、社保医保等各个方面的需求，在集体净资产中留足社会保障资金，统一办理养老保险、重大疾病医疗保险、最低生活保障等，使他们真正享受城区居民待遇。

　　3.鼓励社会力量参与城中村改造，多渠道解决改造资金困难。另外，可参照郑州、深圳的做法，从地价收益、土地使用费、财政专项补贴等方面划拨专项资金，统筹设立市、区两级的城中村改造专项基金，用于编制规划、启动项目、综合整治、政策宣传以及奖励等方面，起到“四两拨千斤”的作用。 （作者：广州市海珠区委党校雷兆阳）