绩效管理被誉为政府官员手中“最有效的管理工具”，［1］ 十多年来在发达国家得到广泛的应用并取得了良好效果。随着行政管理体制改革的扩展和深化，绩效管理在我国正日益受到重视， 并将成为贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要管理工具。然而，绩效管理是一个舶来的新生事物，国内的有关实践还处在自发、零星和分散的状态。构建适合我国国情的规范的绩效管理体系，不仅需要借鉴发达国家的成功经验，更要对我国各地的实践进行系统的总结、提炼和理论升华。本文以福建省的“效能建设”为例，探讨这一绩效管理独特模式的特点及其意义。
绩效管理的涵义与构成要件
学术界对绩效管理尚未形成一致、准确的定义。从现有文献和管理实践看，可以从三种意义上理解和界定“绩效管理”这一概念。
1．作为系统工程的绩效管理
绩效管理意味着为提高绩效而实施的管理（managing for performance），或者说为实现所期望的结果而实施的管理（managing for results）。按照哈佛大学教授罗伯特·本的说法：“绩效管理就是公共机构领导人积极的、有意识的系统化努力，以便向公民提供更多、更好的结果”。［2］问题在于：行政管理不论涉及哪些领域和内容，其最终目的都是为了提高政府的绩效，都属于“积极的、有意识的系统化努力”，都应属于绩效管理的范畴。这样一来，绩效管理基本等同于公共管理或行政管理。这一界定显然有失宽泛。
迈克尔·阿姆斯特朗在《绩效管理》一书中指出：绩效管理涉及到组织管理活动的各个环节，具有自己的基本信念和理论基础，不是一种技术而是多项技术的集合，并且实际操作中体现出自己的特点。［3］ 这也就是说，绩效管理是为提高组织绩效而做的系统化努力，但并非任何努力都属于绩效管理。
作为一个新的研究领域和实践，绩效管理是围绕提高政府绩效而实施的管理活动，其关注重点是一些新的管理机制和管理方式，这些机制和方式具有自己的理论基础、原则、程序和技术，各自构成相对独立的体系，同时这些机制和方式又相互联系，综合形成一个有机的系统，为提高组织绩效服务。实践中，作为系统工程的绩效管理可以包括目标责任制、组织绩效评估、项目评估、质量管理、流程再造、标杆管理、变革和创新管理、公共服务中的市场机制等多项内容。这是对绩效管理概念的广义界定。
2．作为动态过程的绩效管理
美国“国家绩效评鉴委员会”曾对对绩效管理做了这样的界定：“使用绩效评估信息帮助建立绩效目标，分配并优先配给资源，通知管理者确定或改变目前的政策或项目方向以满足制定的目标，并报告是否成功地满足了这些目标”。［4］ 在美国总审计署看来，绩效管理是一个“由相互补充的三大环节构成的动态过程，包括确定战略方向、制定年度目标和测度体系和报告绩效水平”。［5］实践中，美国政府部门的绩效管理一般包括四个环节：部门绩效的战略规划；年度绩效计划；持续性绩效管理；绩效评估、报告和信息利用。每个环节由不同的要素构成，以战略规划（一般覆盖期5年）为例，包括了系统的使命陈述、目标体系的确立、手段和策略描述、外部因素和风险分析等要素。［6］
显然，这里把绩效管理视为一个由多种环节和要素构成的过程。作为一个过程，绩效管理可以被定义为管理绩效的一套具体操作程序，其中的各个环节和要素相互联系，形成一个有序的链条。这是对绩效管理的一种狭义解释。在国际学术研究和管理实践中，对绩效管理的这一界定占主导地位。
3．作为人力资源开发手段的绩效管理
作为人力资源的开发手段，绩效管理可以被定义为围绕组织绩效提高这一目标而实施的人力资源管理原则和技术。阿姆斯特朗列举了这些管理原则和技术，包括共识管理、民主管理、参与管理、雇员素质与能力分析、团队精神的塑造、考核制度的完善与改进、业绩工资制和其他激励措施、雇员培训与发展等等。其中，共识管理强调有效的组织沟通，从而使组织的价值、使命和目标成为所有组织成员共同的价值、使命和目标，并作为组织一切活动的前提和基础。简言之，绩效管理是围绕组织绩效而实施的人力资源管理，它的着眼点是组织绩效，但关注的领域主要限于人力资源开发与管理。这也是对绩效管理的狭义解释。需要说明的是，尽管有其历史渊源，绩效管理的这一界定在政府管理中已经影响式微。
可以看出，当代对政府绩效管理的界定存在两种主导模式，“作为系统工程的绩效管理”和“作为动态过程的绩效管理”，每种界定包含着不同的要素和不同的要素组合方式：作为系统工程的绩效管理的要素属于“横向板块式”组合，作为动态过程的绩效管理的要素更倾向于纵向式组合。
鉴于绩效管理包含不同要素和不同的要素组合方式，某一实践是否构成绩效管理还需要考虑两个要件：其一是“整体性”，即这一实践包括了绩效管理的所有要素，至少包括了其核心要素；其二是“整合性”，即多种要素之间存在某种内在的联系，从而形成一个有机整体。
绩效管理独特模式的判定标准
某一实践“是否属于绩效管理的范畴”和“能否构成绩效管理的独特模式”是两个不同的问题。前者涉及类属性问题，着眼点是绩效管理的共性特征，依此来判断某一实践是否具有绩效管理的基本属性。后者则着眼于个性问题，回答的是在多样化的绩效管理实践中，该实践能否构成一个独特的模式。从具有绩效管理的一般属性到构成绩效管理的独特实践模式，还需要具备其他条件。笔者提出以下六条考虑要素或维度，作为绩效管理独特实践模式的判定标准。
1．首创性。实践者是否首次提出相关的概念和相应的机制？如果不是，那么是否根据环境因地制宜进行了重大调适，或者说对相关要素进行了创新性的组合？这一机制是否具有独特的理论和实践渊源？
2．独特性。实践模式的独特性既可以表现为理念、指导思想方面的独特性，也可以表现为推进机制方面的独特性，还可以表现为绩效管理不同环节或要素在实施中的独到之处。
3．实践性和持久性。实践模式不同于策划或设想，有关机制和要素必须付诸实施，否则其效果无法判定。此外，实施应具有比较稳定的地域范围并持续了比较长的时间，而非“打一枪换一个地方”或运动式突击，否则其效果和生命力就无法判定。
4．动态发展性。所谓动态发展性，就是某一实践不仅具有持久性，而且在长期的发展过程中，能够根据目标和环境的变化，不断自我调适并进行细节方面的创新，通过持续改革走向完善，从而保持其发展势头和活力。
5．效果和社会影响。效果可以从两个方面来看：从实施主体的角度来看，该实践是否产生了所期望的结果或效果？从外部来看，它是否产生了积极的影响，包括上层领导的肯定和其他地方政府的引进或效仿。
6．发展前景。发展前景涉及几个问题：该实践是否具有持续发展的潜力？是否具有推广的价值？对加强政府自身建设、推进政府管理创新具有多大的价值和意义？
效能建设：政府绩效管理的独特模式
绩效管理的多种要素在我国地方政府管理中都进行了尝试，但绝大多数实践不足以构成绩效管理。首先，相关实践缺乏“整体性”。比如目前比较热的政府绩效评估，只属于绩效管理的一个环节或组成部分，而“万人评政府”、“企业家评政府部门”等，只是绩效评估的特定方式。再如政府部门质量认证，平衡计分卡在政府管理中的运用等等，可以说是实践了绩效管理的某些要素，依然构不成严格意义上的绩效管理。其次，相关实践缺乏“整合性”。岗位责任制、行政审批改革和公共服务创新、政务公开、效能监察、绩效考评等，在许多地方政府得到普遍实施，但这些实践各自独立运行，相互间缺乏有机的联系，难以构成绩效管理。
据笔者的观察，在我国多样化的管理创新实践中，能够构成绩效管理的目前有两个，一是福建省的“效能建设”，二是以山东青岛市为代表的“城市目标管理与绩效考评”。按照国际对绩效管理的主流界定，前者属于“系统工程”意义上的绩效管理，后者则属于“动态过程的绩效管理”。
1．效能建设的涵义、要素及其整合方式
福建的效能建设是“在党委、政府的领导下，以提高机关的工作效率、管理效率和社会效果为目标，以制度建设、作风建设、业务建设、廉政建设为内容，科学配置机关的管理资源，优化机关的管理要素，改进机关的运作方式，建设廉洁、勤政、务实、高效的机关综合活动”。［7］ 效能建设实践包含了岗位责任制、服务承诺制、目标考评制、公共服务创新、政务公开、效能督察、绩效评估等多样化的管理机制，包含了政府绩效管理的主要要素，而且在实践中不断根据客观需要融入一些新的要素和机制。
效能建设诸要素的“整合”主要体现为两种方式：要素之间的内在联系和一体化的推行机制。效能建设初期，有关官员曾对要素之间的关系作了如下表述：“以岗位责任制来明确工作职责；以承诺制来明确管理和服务要求；以公示制来推行政务公开；以公开评议来强化民主监督；以失职追究制来严肃工作纪律”。［8］随着客观环境的变化和实践的深入，诸要素的相对重要性和整合方式相应发生了变化，比如2005年开始的目标考评向绩效评估的侧重点转移。至于一体化的推行机制，主要表现为各级政府建立的效能建设领导小组及其办事机构（效能办），其特点是“在党委统一领导下，党政齐抓共管，纪检监察组织协调，部门各负其责，群众广泛参与”。一体化的推行机制不仅保证了效能建设的常抓不懈，更重要的是，它有利于统筹规划，确保各要素之间的有机联系，可以说是效能建设“整合性”的组织保障。
效能建设先行者漳州市的有关负责人曾对效能建设下了一个简单的定义：“以效能为基本目标，把管理的诸要素有机结合在一起的管理活动”。［9］ 显然，这和国际上对绩效管理的广义界定高度吻合，而“诸要素”加上“有机结合”，分别体现了效能建设的“整体性”和“整合性”特征。
2．效能建设的渊源与发展阶段
福建省的效能建设源于漳州市的探索，而漳州市的效能建设又源于“效能监察”和“勤政建设”的努力，是对这两种实践的反思、提高和超越。
“效能监察”始于1989年。所谓效能监察，就是“纪检监察机关及受纪检监察机关委托的组织，在政府的领导下有计划、有目的地针对行政管理的效率、效能以及国有企业生产经营管理的质量、效果、效率、效益等情况开展的监察监督活动”。效能建设源于效能监察，又高于效能监察，包含效能监察。从“效能监察”到“效能建设”不是简单的概念或提法的变化，它意味着“主体、对象、运作机制以及处理手段”等方面的重大变化。［10］
效能建设另一个重要的实践渊源或经验基础是“勤政建设”，勤政建设的主要着力点是改变机关作风、提高效率、提升对企业和公民的服务质量和水平。早期勤政建设所创立的一系列制度规范、管理机制和方法，构成了效能建设活动的重要组成部分，其中包括著名的首问责任制、限时办结制、否定报备制、一次性办结制等8项基本制度。勤政建设与效能建设有什么区别呢？“效能建设不同于勤政建设。勤政是一种基本要求，而效能是一种追求的目标，从某种意义上说，效能就是良政，效能包含着勤政”。［11］
漳州市的效能建设始于1999年，全省范围普遍实施始于2000年初，至今已经9年多的时间。其实施大约经历了三个发展阶段：（1）初始阶段。工作重点是基本制度建设与受理投诉，大约一年多的时间；（2）深化改革阶段。重点是改革运作机制，以审批制度改革为突破口，建立行政服务中心，优化行政流程，提高机关效能；（3）以绩效评估为主的阶段，时间为2004年以后至今。［12］ 每一个阶段都有自己的工作重点。从领导讲话、有关文件和实地观察中笔者得出一个印象：虽然连续实施9年多，但领导的重视程度和推进的势头并没有衰减的迹象。效能建设能够持之以恒的原因有待探讨，但值得一提的是，正是这种持续性，促使实施者根据客观需要不断调适，深入制度细节进行持续创新。
可以看出，“效能建设”这一概念是福建首创的，具有独特的实践渊源和经验基础。效能建设在比较稳定的地域范围内付诸实施，而且持续了比较长的时间。
3．效能建设与服务导向
作为一种管理工具，绩效管理可以服务于不同目标，既可以强化内部控制以确保政令畅通，又可以强化外部责任以提升公共服务质量和水平。近年来，随着新一代领导人施政理念的变化，一些地方政府的绩效管理的目标经历了侧重点的转移，从确保政令畅通到提升公共服务。福建的特色在于，公共服务机制创新一直是效能建设的着力点和重要组成部分。这一特色与效能建设的实践渊源有着密切的关系，即“勤政建设”是效能建设的渊源之一，而勤政建设的本质特性就是提升公共服务的质量和水平。
4．效能建设的动态调适与细节创新
能够根据目标和环境的变化，不断进行自我调适和细节方面的创新，从而保持发展势头和活力，是绩效管理独特实践模式的判定标准之一。福建效能建设的动态调适性，既表现在不同阶段实施重点和要素组合方式的变化，又表现在根据中央施政理念的变化，实现关注焦点从经济总量增长到可持续发展和民生的转移，从而体现出科学发展观。这里以行政服务中心建设为例，对效能建设发展过程中的持续性细节创新做一说明。
建立行政中心提供“一站式”服务的做法在全国十分普遍，但其效果目前备受质疑。其原因之一是所谓的“体外循环”，核批环节依然由主管部门行使，服务中心实际上成为一个收发室或中转站，等于在原来的流程中平添了一个服务中心审核的环节，效率反而大大降低，以致有的网民呼吁取缔行政中心。［13］ 福建的行政服务中心也曾面临这样的危险，实践迫使他们在关键环节上寻求突破，其中泉州市政府审批职能“二次集中”的做法具有典型性。所谓二次集中，就是按照审批、监管、服务职能适度分离的原则，对审批职能较多的部门进行结构调整，“在保持内设科室、领导职数、人员编制不变的前提下，把原来分散在各科室的审批职能剥离出来，专设审批科，统领本部门所有的审批事项，成建制进入行政服务中心办公”。与此同时，泉州市对相应细节和过渡措施作了细致的安排，规定各部门必须把审批权充分授予窗口，对已设审批科进驻的，由审批科长负责；未设审批科的，实行首席代表制，同时设立A、B岗，确保窗口服务不断线；各进驻部门按照统一制作的授权书，由部门主要领导和窗口审批科长（或首席代表）签字，明确窗口在即办件、补办件、退回件方面的审批决定权，在承诺件、联办件、报批件方面的预审处置权，在急需办理的特殊事项方面的特别处置权。［14］ 泉州市的机构改革无疑会触及部门权力格局和利益结构的重大调整，阻力和困难可想而知，但确实触到了服务中心运营困境的病根，改革具有敢于动真格的特点，而且在变革的细节设计上变现出精致化的特色。
5．效果和社会影响
中纪委《纪检监察信息》曾用“四个转变”概括了漳州市效能建设的成效：机关作风向公仆型转变，群众比较满意了；办事节奏向效能型转变，部门之间互相扯皮、掣肘现象得到有效遏制，办事效率大为提高；行政行为向公开化、规范化、法制化转变；反腐纠风工作向有效治本方向转变。［15］ 在2006年9月国务院召开的推进政府管理创新电话会议上，福建省省长黄小晶对近年来福建绩效评估取得的收获做了阐述。［16］ 虽然从学术研究的角度看，效能建设活动和社会成效之间的因果关系尚待严格的经验验证，但其中的一些总结和多数案例，无疑给人留下了比较深刻的印象。从其外部反响来看，福建效能建设多次得到中央高层领导的肯定，全国各地不同层级地方政府，许多引进了效能建设的概念和做法。
综上所述，作为绩效管理的一种特殊形式，福建的效能建设是我国第一个在全省范围内实施绩效管理的范例。从首创性、独特性、实践性和持久性、效果和社会影响、发展前景等几个方面看，效能建设构成了我国政府绩效管理的一个独特实践模式。
效能建设对我国政府管理现代化的启示
福建省效能建设实践的意义可以从两个层面来谈：第一，对那些已经引进或准备引进效能建设的地方政府而言，福建省效能建设的发展历程、具体措施以及相关经验能提供哪些有益的启示和借鉴，从而有助于做到高起点并避免走弯路；第二，从加强政府自身建设和推进政府管理创新的宏观角度来看，效能建设能提供哪些有益的启示和借鉴。本部分主要从第二个角度进行讨论。
1．效能建设反映了政府绩效评估的未来方向
从中央有关部署来看，“十一五”期间的行政改革表现出某种侧重点的变化，从过去的机构改革为主转变为机构改革和运作机制改革并重。其证据之一是，机构改革、行政审批、依法行政、行政问责制、政府绩效评估等5个方面，被国务院列为当前及今后一个时期要迫切研究和解决的重点课题。今年初，国家人事部从省、市、县（区）政府等不同层面，选定了5个政府绩效评估工作联系点，有关的制度规范也在探索制定中。［17］
遵循“不测定就无法改进”的信条，政府绩效评估在发达国家的当代政府改革中成为一个热门实践，是风靡一时的“新公共管理”的“标志性建筑”之一。其实，绩效评估是绩效管理的一个环节或要素，只有和有效的战略管理和规划、资源配置机制和持续性改进机制结合起来，其作用才能得到充分发挥，而这些要素的有机结合，就构成了绩效管理。从绩效评估逐步发展到绩效管理，是发达国家普遍走过的历程。笔者认为，考虑客观条件、相关知识和经验缺乏等因素的限制，国务院选择绩效评估先行具有其合理性，但从绩效评估发展到系统的绩效管理，也是我国的未来发展趋势。温家宝总理在2008年3月的政府工作报告中明确提出要推行政府绩效管理制度，就是一个明确的信号。这样看来，福建效能建设实践具有特殊的意义：作为政府绩效管理的独特实践模式，它反映了政府绩效评估的未来方向，属于具有超前性的探索和尝试。
2．效能建设能够持之以恒的机理值得探讨借鉴
我国多数地方政府立志改革并推进管理创新，国际上许多新的管理机制和方法都在我国得到应用，如社会服务承诺制、绩效评估、标杆管理、平衡记分卡、业务流程重塑、ISO2000认证等等。问题是，不少引进的新管理机制“来也匆匆，去也匆匆”，没有摆脱昙花一现的命运。比较而言，福建省的效能建设体现出持久和动态发展的特性，其原因值得探究。
领导重视常常被视为效能建设持之以恒、坚持不懈的重要原因。确实，福建省领导班子和主要领导人对效能建设高度重视，一开始就提出了两条要求：一是规范化，讲求实效、注重实效，切忌形式主义；二是持之以恒地开展下去，建立一种长效机制。［18］ 特别值得一提的是，在9年多的实践中，福建经历了数任省委书记和省政府主要领导的调整，但效能建设的势头并没有呈现出衰减的迹象。那么，历任省领导对效能建设给予持续重视的原因又是什么？
从理论角度分析，某一实践能否持之以恒有多种解释。在悲观派看来，昙花一现是任何新管理机制或运动的内在宿命，其根本原因在于政治家的理性经济人动机，即热衷于高举自己的旗帜并留下自己的烙印，不愿拾人牙慧陷入两难境地：做好了创意者获取荣誉，做不好自己背负恶名。克林顿热衷于绩效预算，小布什上台后就推出“绩效和预算的整合”，其实是换汤不换药。按照这一理论，福建省效能建设实践似乎有悖常理。
乐观派的解释则是五花八门。“拥有者”理论（ownership theory）认为，如果某领导人创造或引进了一种新的管理机制，他就具有了“拥有者”的自我认知，一定会竭尽全力促使新管理机制的成功，因为其成败关系到自己的声誉和形象。这一理论也许能够解释效能建设启动时领导高度重视、倾情关注的原因，但回答不了为什么几届继任者持续给予高度重视。乐观派的另一种解释着眼于官僚机构的内在逻辑：比较而言，“非基本必需性”专门机构的任职者具有较强的持续推进工作的动力和热情，这种动力和热情可能出自于高度的事业心或责任感，也可能出于显示自我存在甚或保护职位的自利动机。政府部门可以分为“基本必需”和“非基本必需”两种类型。“基本必需”类机构多数源于社会管理需求，直接和被管理对象打交道，比如公安、农业、教育、国防等部门，也有少数源于政府自身管理的需求，仅和其他政府部门打交道，比如机构编制管理、公务员管理、财务管理等部门。“非基本必需”类机构有两个特点：一是全部源于政府自身管理需求，目的是提高管理效能，二是机构的稳定性和持续性相对较差，比如美国历次政府改革中的“胡佛委员会”、“格莱斯委员会”、“政府绩效评鉴委员会”等。效能建设领导小组和效能办具有“非基本必需”类机构的特征，效果不佳其存在的价值就会受到质疑，不像公安、农业、教育、国防等部门，干得不好可以换人，机构本身的存在不会受到影响。 还有一种解释着眼于效能建设的实际效果：政治家都追求政绩，如果某种创新管理机制能切实带来期望的结果并从中获取荣誉，政治家就有延续这一机制的内在动机。这应该是福建效能建设得以持续开展的重要原因之一。
至于上述种种解释的相对地位如何，是否还存在其他更好的解释，本文无意进行系统探索和考证。但有一点需要提及，弄清效能建设得以持之以恒的机理，对确保将要推行的政府绩效评估、行政问责等机制的持续开展具有重要的意义。
3．效能建设领导推进机制对我们的启示
效能建设的推进机制或推行方式也能给我们提供有益的启示。国际上绩效管理的推进机制可分为集中和分散两种基本类型。“集中型”具有自上而下的特征，由一个指定的主管机构对下级政府进行统一规范的管理，如英国审计委员会对地方政府实施的全面绩效评价（comprehensive performance assessment）体系。分散型以美国联邦政府部门的绩效管理为代表，绩效管理由各部门自己实施，通过四条措施来保证实施的统一和规范性：《政府绩效与结果法》规定了基本要求；管理和预算办公室提供技术指导；政府责任办公室代表国会进行合格审查；战略规划、年度绩效计划、绩效评估报告等全部公开，让社会进行监督评价。我国地方政府的绩效评估实践多属集中型推进机制，成立一个领导小组并设专门办事机构，直接对地方或部门进行评价。也有少数地方政府采取分散型推进机制。实践中的两难困境是：分散机制难以保证绩效管理的整体性和整合性，也难以做到持之以恒；集中机制则面临专业知识不足和信息不对称的制约，在和被评估对象的博弈中往往力不从心。
福建省效能建设的推进机制居于两者之间。一方面，全省自上而下设立了效能建设领导小组和办事机构；另一方面，领导小组及其办事机构的角色定位于统筹规划、组织协调、综合汇总、经验交流等。统筹规划的主要方式是，省效能工作领导小组每年下发一个统一的工作意见，对当年的工作重点和主要的工作任务进行部署；组织协调的例子如，有关专业评价的问题，效能办组织协调各专业部门进行，比如市级政府在环保方面的业绩，由省环保局进行评价，公安部门的业绩，由省公安厅组织进行评价。与此同时，绩效评估指标的数据采集责任分解到省直15个行政管理部门，由统计调查机构和社情民意调查机构实施公众评议工作。这样不仅有利于调动各部门的积极性，齐抓共管形成合力，而且能够缓解分散型推进机制难以持久、集中型推进机制面临的专业知识不足和信息不对称的约束。
福建省在推进效能建设的过程中注重循序渐进、稳扎稳打，讲实效而不求轰动效应。其表现之一是，效能建设领导机构的工作部署侧重于重点领域、基本原则和底线要求，给地方和部门因地制宜创新留下充分的余地。以2005年对设区市政府的绩效评估为例，主要设定了可持续发展水平、构建和谐社会进程、勤政廉政等7个方面的一级指标，以及经济增长率、恩格尔系数、社会保障覆盖率、环境质量指数、依法行政质量等28个二级指标。2006年又增加了资源消耗指数、高新技术产业增加值比重、R&D占GDP的比重等反映经济增长方式转变和自主创新能力的指标，把坚持以人为本、全面协调可持续发展的要求量化在具体指标上。［19］ 这一内容框架既较好地体现了绩效评估的价值导向，又基本属于底线指标，避免了繁琐化，同时省里鼓励各地因地适宜进行调适，处理好共性和个性的关系。以南平为例，其指标调适涉及以下几点：（1）计划经济时代南平的经济水平在福建名列前茅，但改革开放以来名次一直下降，目前产值和税收在福建殿后。对此，南平的绩效评估对经济发展给予特殊的重视，2007年的方案中列入了“规模工业权重指数”指标，具有南平特色的“创业竞赛”也作为一级指标列入评估范围；（2）针对全市农业人口66%的特点，2006年考核中加上了“新农村建设”方面的指标；（3）南平是福建的生态屏障，闽江水系源头，所以评估时重视生态，武夷山的生态标准甚至高于省里确定的标准。［20］学者和有关部门围绕绩效评估的争论之一是，如何处理好共性与个性的关系，统一规范与因地制宜的关系，如何在具体化（亦即繁琐化）与可行性之间把握适度的平衡。在这方面，福建效能建设的推进机制无疑提供了有益的启迪，这一启迪并不限于绩效评估，对其他改革措施和管理机制的实施同样具有意义。
实践出真知。战斗在第一线的人拥有最大的创新潜力和发言权。后一点对宏观政策的制定也许不完全适用，但对运作管理的机制和方法创新而言，它无疑更接近于真理。仅以行政服务中心为例，关键环节细节方面的不周或缺失，使得一些行政服务中心处境尴尬、难以为继。这正应了西方的一句格言：魔鬼存在于细节之中！前面提到的泉州市解决行政服务中心体外循环的做法，其关键点的确认和相应的具体细节设计，是统揽全局的领导无法顾及的，也是坐在书斋里的学者无法做到的。因此，不管是行政审批、依法行政、行政问责制还是政府绩效评估，凡涉及到政府管理运作机制和方法方面的改革和创新，都应该认真思考并处理好一个核心问题：是中央有关部门设计一个涵盖细节的完美运作方案让地方实施，还是提供合理的制度、原则和规范框架，激励并充分调动一线实践者的创新积极性和潜力？
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［12］ ［20］笔者与福建省效能办有关人员的座谈会记录，2007年8月。
［13］ 杨振东.难道市政务服务中心只有收发功能?［EB/OL］.南海网，http://www.hinews.cn，2007-06-18；佚名.质疑政务中心的“一站式”服务［EB/OL］.http://bbs.zg163.net/viewthread.php?tid=654146.
［14］ 中共泉州市委、泉州市人民政府.推进“五个强化”，实现“五大转变”，为经济社会又好又快发展营造良好服务环境［Z］. 2007,7.
［15］ 漳州市开展机关效能建设的做法［J］.纪检监察信息专刊第46期，1999-12-28.
［16］ ［19］黄小晶.探索开展政府绩效评估，努力推进政府管理创新——在国务院召开的“加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议”上的发言，2006-09-04.
［17］ 国家人事部高度肯定南通市机关作风建设和绩效考评工作［EB/OL］.南通人才网，2007-07-19.http://www.jsrc.com/jsggfw/newsfiles/186/2007-07/19900.shtml
［18］ 习近平.在漳州调研机关效能建设时的讲话.载于福建省机关效能建设领导小组办公室编《福建省机关效能建设文件选编》，2000-03-21.
（作者单位：北京大学政府管理学院教授，北京大学政治发展与政府管理研究所研究员，北京100871）
