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陈朋:县域治理的历史经验及其当今启示

2016-09-29 15:13:04 编辑:JYL

从历史进程中不难发现,县一直处于承上启下的关键环节,是发展地方经济、保障百姓民生、维护社会稳定的重要基础。在漫长的历史长河中,我们在县域治理方面积累了非常丰富的宝贵经验,但是最为显见的主要集中在三个方面。

官治主导与有限自治相得益彰。历史表明,官治与自治并行始终是中国县域治理的主轴。所谓官治,就是坚持自上而下设置官僚机构,并按照官僚模式来实现地方治理。官治最早可以追溯到秦始皇统一中国后开始实施的“废封建、兴郡县”。作为地方治理的一个基础单元,“县”由此产生,作为一县之长的县长、县令、县尹、“知州”、“知县”等地方行政首长,全面负责地方事务,县域治理的官治模式也随之形成。在唐宋时期,官治格局初具规模。宋朝虽然重在加强中央集权,但是对县域治理依旧没有放松。如宋太祖赵匡胤认为,县官虽为朝廷命官,但是长期跟老百姓打交道,因而不宜称“令”带“长”,以免造成官民隔阂,所以改用“知县事”这种通俗的称谓。于是,从乾德元年始,县官一律称之为“知县事”,简称“知县”。此事虽小,但映射出宋朝对县域官治的高度重视。事实证明,县域治理中对官治的重视和关注,为消除封建割据和皇权威胁奠定了重要基础。农民出身的明太祖朱元璋,对县域之重要性的认识自不待言,所以其对官治更为重视。他不仅强调县域治理要课税农桑,而且要民泰安康。清朝承袭明制,对县域官治同样高度重视。到了近代,中国整体上处于革命与战争的非常态环境,但是,官治仍然是县域治理的主导。“财政、教育、建设、治安”等基本事务主要依靠官治机构来推动。

尽管官治易于形成权能聚合的治理优势,尤其是依官治能集中力量办大事,但是其渗透能力终究十分有限。特别是由于中央权力对广阔地域和众多人口的统治鞭长莫及,官治缺乏强有力的权力支撑,进而严重制约了它在县域治理中的作用发挥。而在基层民众看来,“山高皇帝远”是最明显的现实,自己只要交完粮、纳完税,就不再跟官府有什么关系了。因而,“开门不问官家事”成为大多数民众的自然反应。相反,在自己身边的“长老”“乡绅”却是对其生产生活产生直接影响的力量。于是,“有事不见官,但求乡老”的自治传统在县域治理中开始显现。“皇权不下县”即是对这种自治传统的经典概括。因此,在实行官治主导的同时,努力推行“以本地人、本地财办本地事”的自治也成为重要举措。比如,早在隋唐时期,县以下就开始实行自治。一些乡绅等“头面人物”逐渐参与县域内的矛盾纠纷调解、维护地方秩序等公共事务。明代的“里老制”是其应用的典型。根据历史记载,“里老”为民所选,不食官饷。“若户、婚、田宅、斗殴者则会吏胥决之”。顾炎武在《日知录》中也说,老百姓在遇到民事纠纷时,多是“但闻啬夫,不知郡县”。到了清代,县域自治的制度文本开始出现—1909年,模仿日本地方自治制度而成的《府厅州县地方自治章程》将县域自治组织分为议决机关和执行机关,议决机关为县议事会及参事会,执行机关即为县行政首长。县域自治由此日趋形成。但是,这种自治是有限的。其一,自治所依靠的力量并不是广大民众,而是少数有产者,有些时期甚至依靠土豪劣绅来推动。如根据史料记载,一些区长、乡长、里长、闾长、邻长、保长等基本上为土豪把持。其二,从自治的实际运行来看,自治的趋势虽然有所明确,但实际上并没有得到普遍落实,比如,作为议决机关的县议事会及参事会并没有建立起来,县域行政首长既不是由县参议会间接选举产生,也不是由民众直接选举产生,而是由上级政府任命的。所以,大多数情况是“官治统率自治”“官治下的自治”。

明职课责与准制度化保障合力并进。县域治理建立在职能清晰、责任明确的基础之上。所以,在县域治理的历史上,明职课责是非常明显的。比如,《周礼》最早明定了县官的职掌,唐代的《唐律疏议》《唐六典》对官吏的职掌更是作出了非常细化的规定。从现有的历史资料看,总体上,县域治理主要是履行六种职能。一是“劝民农桑”。农业始终是关乎国计民生的重要命脉和国家税收的重要来源,因此,历朝历代都将开垦荒地、兴修水利、种粮植桑作为县官的重要职责和考核内容。二是“收税调力”。收税即是征收皇粮国税,调力即是调用劳力。这两项事务的治理成效,直接关系朝廷的存亡和国家的长治久安,因而深受关注。三是“敦化乡风”。通过“兴教化,砺风俗”来宣传仁义礼智信的道德风尚,以实现“正人心、不妄为”的风化目标。四是“听讼断案”。县行政首长不仅要负责全县的行政事务,还要负责全县的司法事务。如规定,只有县行政首长才有权断案,特别是重大案件、勘验现场、缉捕审讯等环节,一般都必须由县行政首长亲自出面。五是“体恤救济”。对于老弱病残以及退职回籍的官员,县官要发放赈济钱粮,或者是组织民间力量捐款资助。六是“维护一统”。通过履行“财政、公安、教育、建设”等基本职责,县官兴办地方教育、警察、实业,既为地方提供经济政治文化社会基础,又为国家提供稳定的地方秩序。对于如何使这些职能得到执行,历代王朝都作出了探索,但是归根结底,在于中央政权运用制度化的力量来推动。比如,中央政权对县官的编制和俸禄待遇、职权规则都有明确的制度设定,并要求地方严格执行。明清时期更是设定了“夫有官必有课,有课必有赏罚。有官而无课,是无官也。有课而无赏罚,是无课也”的“八法”考例和监察制度,成为监察县官履行职掌,严肃考察县官政绩,纠弹违法失职县官的制度雏形。这在一定程度上让县域治理有制可循。然而,囿于对制度的理解较为粗浅以及相关配套措施不足,这些举措均没有为县域治理提供真正意义上的制度化保障,至多只能看作是准制度化。所以,当最高决策者的意志发生变化时,即使已经制度化的治理模式也面临“圣意不可违”和“法由钦定,狱由钦断”的危险。

法为治具与以德化民情理交融。公元前5世纪管子提出的“法者,天下之程式也,万事之仪表也”可以看作是古代最早的法治理念。此后,“法为治具”便成为县域治理的传统认识。“法为治具”简而言之就是指以法律作为治国理政、维持秩序的工具。唐以后,《宋刑统》《大明律》《大清律例》皆沿用“法为治具”这一规则,只是在县域治理中如何运用法律规范略有不同而已。为了保证法律能够适应县域治理不断变化的实际,古人还秉持“法与时转则治,治与世宜则有功”的基本理念。如,周初奉行礼乐主宰下的法制文明,到秦朝一变而为“奉法为治”;汉初吸取秦亡的历史教训,改行“以德治国,以刑为辅”的方略;元朝将丰富监察立法视为关键;明清两代则彰显详备立法、程序司法、传播律学的鲜明特征。在历史传统中,法治并不是县域治理的唯一凭借,德治始终与法治相伴而随。早在周初,周公旦便提出“明德慎罚,惟德是辅”的主张,强调把“明德”“敬德”“成德”作为施政的理论基础和具体措施。至唐代,《唐律疏议》开篇即说“德礼为政教之本,刑罚为政教之用”,明太祖在《大明律》成稿时更是告诫县官“明礼以导民,定律以绳顽”。从一定程度上讲,这明确了“德主刑辅、以德化民”的法律传统。从实践来看,由于这种治理策略使法律涂上了“德”的色彩,因而极大地减少了法治的阻力、增强了法治的稳定性。德治的实施同伦理道德的劝谕教化和宗族宗法的引导分不开。因而,它的施行也浸润着“情”的要素。所以,“情法两平”亦成为中国古代司法的重要取向。但是,这里的“情”并不是说依靠“人情”来治理,而是指要多关照“情理”“案情”“情势”之义。从已有材料看,“情法两平”既不失法律调整之意,又能顺应情理,便于法律推行。因此,在县域治理中颇受重视。

梳史在于明鉴。从上述简要梳理可以得出三点启示。

县域治理不仅仅在于推动经济发展,要坚持统筹兼顾。比如,县域治理需要“明职课责”,但是在其“职”和“责”中,“劝民农桑”只是其中一个方面。除此之外,还有其他诸多事务也属于县域治理的重要范畴。这说明,在我们步入经济新常态的今天,县域治理不能仅仅关注GDP,而必须将民生建设、社会秩序、民主法治、生态文明等范畴也囊括进来,而且必须实现均衡发展。

县域治理的策略不是一成不变的,要坚持从实践出发。以自治为例。在传统社会,地域疆界分明、人口规模较小、公共事务处理等都较为简单,因而,推动自治的空间较为宽松。正是从这个层面,一些人认为自古以来,一直都是“皇权不下县”的自治传统。但如前所述,情况并非如此,自治不仅是非常有限的,而且会随着形势的变化而不断调整。如清末民初,面对外部的强权侵略和国内的政权危机,自治在实际运行中慢慢虚化,“官治为主,自治为辅”“融自治于官治之中”倒是日益增强。“法治与德治到底谁更合适”也经历了一个逐渐调适的过程,以至于在大部分历史阶段,形成了法治与德治相得益彰的历史局面。这说明,对于县域的治理,不能笼统地说到底该采取何种策略,而必须根据具体的实际情况灵活调整策略。

县域治理不能单纯依靠政府,必须激发各种有利因素形成合力。官治与自治相结合的历史经验表明,官治只是县域治理的依靠力量之一,并不是全部依靠。要对县域进行良好治理,还必须发挥民间团体的积极作用。这说明,在公众参与意识不断增强的今天,应积极发挥社会组织等因素在县域治理中的促进作用,以弥补政府职能的不足。

(作者:中共江苏省南通市委党校法政部主任,华东政法大学法学博士后)


分类标签: 陈朋 县域治理
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