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中国财政透明度问题研究

2016-09-29 19:32:02 编辑:本站编辑

一、相关理论综述

  1998年9月,BCBs在题为“增强银行透明度”的研究报告中将(银行的)透明(度)定义为:公开披露可靠而及时的信息,这些信息有助于信息使用者准确评价一家银行的财务状况和业绩、经营活动、风险分布及风险管理实务。该报告同时指出,单单是披露未必会导致透明。为了达到透明,银行必须提供及时、准确、相关和充分数量和质量的信息,以便信息使用者恰当地评估机构的活动和风险分布。从上面的论述可看出,透明的核心在于充分而及时的信息披露,透明的目的则在于能够使外部主体清晰地了解对象的特征。因此,透明可以理解为有关外部主体能够透过相关的信息清楚地了解对象的某方面或综合的特质,而不会产生模糊或错误的“映像”,或者说,不存在严重的“信息不对称”现象。(Geraats,2002)由此可看出,透明度是一个相对概念,判断是否透明的依据是信息所反映的主体的“像”与其真实情况之间的差距,差距越大,则越不透明。

  财政透明(度)的权威定义是由Kopits和Craig于1998年做出的。他们将财政透明定义为,向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测。这一定义为国际货币基金组织(IMF)财政事务部的《财政透明度手册(修订版)》所采纳。此外,由于预算在政府的财政活动当中具有重要地位,一些学者从预算的角度来理解财政透明度。如徐仁辉(2003)认为,财政透明度要求政府财政预算过程的透明公开以及及时、充分及有系统地揭露财政信息。

  由此可见,财政透明度是透明度在公共财政方面的具体体现,即公众能够清楚地了解政府的财政层面。具体而言,财政透明要求政府及时、完整、可靠地提供关于其财政政策、活动及其结果的信息,从而使外部公众能够了解其财政层面并做出相关的评价和决策。值得指出的是,尽管财政透明度主要着眼于政府的财政层面,但财政透明度的完整要求并不仅仅局限于狭义的财政活动的透明上。例如,IMF(2001)就要求政府必须向公众公开自己的结构与功能。其原因在于,政府的结构以及其他方面的活动都可能对财政活动产生影响,或者说通过财政活动体现出来,进而影响财政透明度的高低。

  根据Kopits and Craig(1998)的观点,财政透明度要求随时提供可靠、完整、及时、可理解以及国际可比的关于政府活动的信息,以便选民和金融市场能够准确而方便地评估政府的财务状况以及政府活动的真实成本与收益。在《财政透明度手册(修订版)》中,IMF提出了财政透明度的四项基本原则:(1)对政府作用和责任的澄清,涉及确定政府的结构和职能、政府内部的责任以及政府与经济中其他部门的关系;(2)公众获得信息的难易程度,强调在明确规定的时间公布全面财政信息的重要性;(3)预算编制执行和报告的公开,涉及提供关于预算程序信息的种类;(4)对真实性的独立保证,涉及数据的质量以及对财政信息进行独立检查的需要。这四项原则,实质在于能够使公众及时、方便地获取关于政府的结构、预算等方面的真实信息。Kulziek(2004)则认为,透明度应从财务信息的使用者而不是提供者的角度来理解,财务透明度至少包括以下八个相关概念:准确性、一致性、恰当性、完整性、清晰性、及时性、便捷性和治理与执行。尽管从信息使用者角度和从提供者角度来理解财政透明度的具体内涵(质量要素)有所差异,但两者并非完全不相容,因为良好的政府信息公开,必须要从公众的信息需求人手,尤其在民主社会当中,政府必须要根据公众的需求来提供更加及时、完整、准确的信息,这实际上是政府对公众所负有的公共受托责任的要求。

  综上,笔者认为,财政透明度至少应当包含以下几方面基本特征:(1)完整性(充分披露性),财政透明度要求以及时和系统的方式对所有相关的财政信息(包括预算信息)进行充分披露。(Matheson,2002)充分披露性还包括公开性(可获性),即公众能够方便地获得关于政府及其活动的信息。(2)及时性,所谓及时,就是在其失去决策作用之前,就为决策者所拥有。(3)可靠性,政府必须如实地向公众报告其相关的财政收支、政策取向与具体制度等信息,而不能无中生有、扭曲事实或夸大其词。为了保证政府信息公开的可靠性,相关部门应建立一套控制机制,尤其是外部独立审计制度。除上述三个核心质量要求外,财政透明度的要求还包括可理解性、一贯性和可比性。

  如上所述,财政透明度的核心要求是政府必须及时、完整、准确地向公众披露其财政政策、活动与结果等方面的信息,以便公众了解和评价政府的财务受托责任。对此,鹤光太郎(2003。)认为,财政透明度包括“制度透明度”、“会计透明度”、“指标与预测的透明度”三方面,政府必须要加强预算、财务信息、宏观经济政策指标等方面的信息披露,以提高政府财政层面的透明度。

  笔者认为,财政透明度是一个综合的概念,它要求政府必须完整、准确地提供财政活动的过去、现在、未来的信息,从而帮助公众对政府的财政层面做出判断。具体而言,为达到财政透明的目的,政府需要及时、充分、准确地提供下列信息:(1)关于过去的财政活动及其结果信息,主要是通过政府财务报告提供关于政府公共受托责任履行情况的信息,包括预算的执行情况、财务状况(包括或有负债、金融资产和负债等)。政府财务报告既应包括预算活动的信息,也应包括预算外活动的信息;既应包括预算执行的信息,还应包括比较信息和预测信息;既应提供财务报表,又应披露相关的经济假设和会计政策。(2)关于现在的财政活动的信息,即通过有关方式(包括财务报告和其他政府信息公开方式)披露政府正在进行的财政和财务活动以及相关的政策、制度。(3)关于未来的财政活动的信息,即预算和预测信息。政府应当向公众披露其预算的目标、假设以及具体的预算内容。此外,政府还应当及时向公众披露有关经济预测信息。

  二、提高财政透明度的意义

  财政透明是政府公共受托责任的必然要求,提高财政透明度在建立高效的治理政府、降低政府代理成本、保障社会公平、融洽政府与公众之间的关系等方面都具有十分重要的意义。

  所谓公共受托责任,就是受托管理公共资源的政府、机构和人员,履行社会公共事务管理职能并向公众报告的义务。提高财政透明度,是政府受托责任的内在要求。政府接受全体人民的委托,管理国家资源并提供公共安全、公共卫生、国防等公共产品。资财提供者(公众)则必须依赖政府的报告来了解政府受托责任的履行情况。财政活动综合反映了政府财务、效率和效果受托责任的履行情况。政府及时、完整、真实地对公众报告其财政活动,可以使公众了解政府提供服务的效率和效果。从政府的角度来说,政府必须对其行为向议会或人民做出合理的说明、解释,以证明其行为是负责任的(Stewart,1984),这实际上是政府与人民之间社会契约的重要内容。如果没有透明的信息公开,政府就脱离了公众的监督,容易产生背离公众利益的行为。因此,IMF(2001)强调指出,公布财政信息应是政府的一项法律义务。实际上,如果政府未能透明地公开相关信息,本身就表明其在履行公共受托责任方面存在不足。

  提高财政透明度,还有助于政府发现其在履行受托责任过程中存在的不足,从而更好地履行公共受托责任。没有透明,就无从知道制度是否有效地实现其目标以及该目标是否正确。(Florini,2002)

  从现实的角度来说,财政透明度的重要性具体表现在以下五个方面:

  第一,财政透明是建立治理政府的前提。透明的政府能够使公众了解政府发生了什么以及为什么会发生从而对政府加以监督和评价,因而是一个易于治理的政府。鹤光太郎(2003b)则认为,财政透明对于加强政府治理的作用在于,提高透明度可以创造一个良性循环的环境。加强信息公开,使选民能够获得据以评价现任政府政策的信息,将会激励选民参与政治的积极性,强化国民以“发言”的形式对政府进行治理,从而构筑更加民主的政治体系。就我国而言,提高财政透明度,有利于人民加强对政府的监督,促进政府及其官员对人民的责任意识,从而提高党的执政水平。

  第二,财政透明是建立高效政府的保证。财政透明度对于提高政府效率的意义体现在:(1)财政透明有助于宏观政策的制定。政府财政活动的信息是政府制定相关政策的基本依据。如果基层政府及其活动的透明度不高,公众、立法机关、上级以及政府本身就无从了解当地社会经济的运行情况以及政府有关政策执行的情况,从而难以发现问题并及时地制定、调整相关政策,以保证决策的科学、及时、有效。因此,财政透明是政府有效地做出相关决策的重要保障。IMF(1998)强调,财政透明是做出正确的经济政策的前提,财政不透明会误导资源的配置,并导致经济的不稳定性。(2)财政透明有助于提高公共财务管理的效率。亚洲开发银行(ADB,1994)指出,对于公共部门管理而言,提高透明度有助于提高项目的质量和持续性。IMF财政事务部2003年在一份题为《评价与促进财政透明度:进展报告》中指出,公共财务管理关键要素信息的不充分性和不能获取性,是造成公共财务管理不足的重要原因,提高财政透明度是加强财政管理的驱动力量。(3)财政透明有助于防范财政风险。只有正确地核算并公开披露,才能够有效地管理财政风险。(Walker,2004)政府公开其财政状况及其意图等信息,将有助于提高其从国际资本市场融资的能力,并能在面对变幻的经济情况时更早且更平滑地调整其财政政策,从而降低财政风险。(Petrie,2003)

  第三,提高财政透明度是降低政府代理成本的内在要求。代理理论认为,信息不对称是造成代理问题的根源。如果要求代理人为委托人的利益而行动,就必须要求代理人的行为透明。(Florini,2002)透明度的提高可以降低委托人与代理人之间的信息不对称,使委托人可以更好地监督和评价代理人的行为,进而有助于解决代理问题,并强化对“代理人”的治理。政府作为人民的代理人,同样存在委托一代理问题。而为了掩盖其政策失误,政府比民营机构拥有更强的隐匿信息的动力。(鹤光太郎,2003b)克服委托代理问题成为政府治理的基本难题。更重要的是,在政府治理方式上,国民无法使用“退出”的选择权,因此对于不特定的多数国民来说,政府公开信息、提高透明度极其重要。(鹤光太郎,2003b)透明的信息公开,不仅可以使公众和立法机构更有效地监督和评价政府,还能有效地减少腐败行为。

  第四,财政透明度是实现社会公平的重要保障。财政不透明会加剧不平等现象。(IMF,1998)由于社会中各参与者获得信息的难易程度不同,必然导致其在经济生活中的不平等地位。拥有信息优势的团体或个人可以利用这些私人信息来为本集团或个人谋取利益,这不仅会损害公平,而且容易导致围绕着信息搜寻的寻租行为,进而产生腐败。为避免政府与特定利益团体之间的共谋、腐败问题,必须要提高财政透明度。(鹤光太郎,2003b)尤其是政府采购、贸易政策等信息的公开、透明,是实现公平竞争、减少或避免暗箱操作的重要条件。

  第五,财政透明度有助于融洽政府与公众的关系。财政透明度对于融洽政府与公众关系的作用表现在:(1)公众通过政府披露的信息可以参与对政府的管理和监督,政府与公众的关系回归为本来的委托代理关系,在公众面前,政府不再以强权机关的面目出现,这可以降低民众对政府的抵触情绪。(2)政府通过提高透明度,可以使其努力得到选民的赞赏,提高选民对现任政府的信赖,从而巩固其政治地位。(鹤光太郎,2003b)(3)在极端的情况下,当政府遭遇财政危机时,及时而真实的信息公开可以稳定公众的信心,并取得公众的谅解与支持,从而及时渡过危机。

  三、我国财政透明度的现状与问题

  随着全球经济的发展,尤其是新公共管理运动的兴起,财政透明度得到世界各国政府及相关组织的重视,尤其是IMF、OECD、世界银行、ADB等国际组织极大地推动了财政透明度的发展。然而,就目前来看,我国的财政透明度还存在很多问题和不足,主要体现在以下几个方面:

  (一)忽视公众的信息需求

  财政透明度的核心就是满足公众的信息需求。IMF《财政透明度良好行为守则》要求,政府应向公众提供关于过去、现在和预测的政府财政活动的充分信息。政府提供财政信息的重要途径是政府财务报告。然而,我国目前尚未建立政府财务报告制度,甚至不存在真正意义上的政府会计,充其量只有政府预算执行会计。从目标上来讲,我国的预算会计信息主要是为满足国家宏观经济管理和预算单位内部管理的需要,对于公众的信息需要仅是模糊地用“有关方面”一笔带过。尤其是,目前不论是行政、事业单位的预算会计报告,还是总预算会计的预算会计报告,都不用提交人民代表大会审议。各级财政部门在将本级及汇总的下一级的预算会计信息进行汇总后,仅将其中的

  部分信息反映在预算执行情况报告中并提交各级人民代表大会审议。在其他与财政透明度相关的政府信息方面,我国公众获取的途径更加缺乏。尽管我国近年来在加强政府信息公开方面已经作了巨大努力,尤其是2007年4月颁布并从2008年5月1日起开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》将在一定程度上促进政府各类信息的公开,但客观地说,目前我国在政策和决策过程的透明、政府各类信息公开的及时性和充分性方面尚存在许多问题,难以满足公众的信息需求。

  (二)现有预算会计难以全面反映政府的财务状况和业绩

  长期以来,由于我国一直强调预算会计为预算管理服务,使得一些与预算收支没有直接关系的重要会计信息被忽视和遗漏,导致预算会计报表不能全面反映政府的资产和债务信息。从资产的核算和报告方面来看,我国目前对部分国有资产的核算和反映不充分,尤其是对政府固定资产和国有股的核算和反映不充分。从负债的核算和报告来看,由于我国的预算会计制度以现金制为基础,这就使那些当期虽已发生,但尚未用现金支付的政府债务,即政府的“隐性债务”,并不能反映在总预算会计报表中。

  虽然我国现行的预算会计系统能提供关于政府整体的“预算收支表”和依据财政总预算会计的收入支出表编制的“政府财政收支的决算总表”,但许多类别的财政交易(如政府基金和预算外交易)都没有包括在这两张表中。因此,现行预算会计系统所提供的关于政府整体的预算会计报告并不是完整意义上的政府整体预算报告。(王雍君,2004)2006年3月,OECD在一份名为《中国公共支出面临的挑战》的报告中称,我国预算外支出以及其他没有被官方统计和认可的制度外支出的数目相当巨大,过度依赖于预算外支出使得中国公共支出严重缺乏透明度。此外,我国现行的以现金制为基础的预算会计体系,不能公正、客观地核算公共部门提供公共服务的成本,也无法对公共部门进行绩效考核。

  (三)政府信息公开缺乏可靠性

  真实反映性是财政透明度的重要内容。如果信息是不真实的,公众等外部主体就不能够“透过现象看本质”,也就不能清楚地了解政府受托责任的履行情况。尽管近年来我国在加强国家审计方面采取了许多措施,尤其是连续的“审计风暴”使得许多违规行为得以曝光,但一些地方、部门仍然存在较为严重的捏造、夸大数字或隐瞒不报的情况,这极大地降低了我国的财政透明度。

  综上所述,我国在财政透明度方面还存在着很多不足,与IMF财政透明度的基本要求有较大差距,难以满足反映政府公共受托责任的要求。

  四、关于提高我国财政透明度的建议

  提高财政透明度、保障公众的知情权,是建立透明、廉洁、高效的政府的内在要求。提高财政透明度已经成为我国政府目前的一项重要任务。笔者认为,可从以下几方面提高财政透明度:

  (一)加强政府信息公开,提高信息的充分性和易得性

  我国现行的政府信息公开多局限于办事制度公开,而缺乏对财政信息的公开。在政府信息公开的充分性和便捷性方面,我国离财政透明度的基本要求还有不小的差距。

  笔者认为,在政府信息公开方面,目前尤其要注重以下三点。一是应逐步实现政府信息公开法定化,改变目前政府信息公开由政府自己说了算的状况,改由立法机关来决定政府信息公开的内容、形式和频率。二是应从公众的信息需求出发来提供信息。政府信息公开必须建立从消费者需求出发的观念,也就是作为信息提供者的政府必须要了解公众及其代表的信息需求,进而在法律的框架之下,尽可能地扩展政府信息公开种类,以提高信息公开的充分性。从目前来看,我国政府尤其应当加强以下几方面信息的公开:(1)政府事务方面的信息,如政府的发展规划、管理规范、行政审核项目、重大决策及重大突发性事件的处理情况。(2)财务方面的信息,包括财政预算及其执行情况和审计结果;政府的资产、负债、净资产及其变动情况;国有资产经营情况;重要专项经费的分配使用情况及重要物资招标采购情况的信息;重大基本建设项目和政府投资建设的社会公益事业建设情况的信息,等等。(3)政府部门的机构设置、机构职能情况等信息,以便于公众评价政府履行受托责任的能力。(4)宏观经济分析与预测信息。需要强调的是,立法机关要加强对政府信息公开的监督,避免政府利用信息公开与国家机密边界的模糊性来故意隐匿公众所需要的信息。三是应采用多种手段,以更低的成本、更加便捷的方式向公众公开有关信息,以提高公众对信息的易得性。尽管《政府信息公开条例》已经对政府必须公开的部分信息做出了规定,各级政府也纷纷建立政府信息公开查阅中心以供公众查阅,但在目前,公众仍然难以便捷、低成本地获取所需要的各类信息,获取信息的高昂成本仍在很大程度上阻碍公众对政府财政信息的获取。有关部门应当充分利用网络、报纸等手段,降低公众获取政府信息的成本,并提高政府信息更新的频率,从而更加及时、方便地向公众披露有关财政信息以及其他相关信息,以帮助公众评价政府的受托责任履行情况。实际上,对于多数公众所需要的信息,政府应当主动地对外公开,而不应当要求公众自己承担相关成本进行查阅。

  (二)建立政府财务报告体系

  政府财务报告是政府信息公开的重要手段。为了提高财政透明度,满足新公共管理环境下政府报告和解除其公共受托责任的要求,我国应逐步建立健全政府财务报告制度。

  1.扩展政府会计的核算对象和核算内容,即将政府会计的核算范围扩展到政府的全部资金运动,而不仅仅是预算资金的收支活动。政府会计不仅应核算和反映政府的财政性资金,而且应对固定资产投资、国有企业投资以及政府的债权债务进行核算和反映;不仅应核算和反映自身及其所属行政、事业单位的资金运动,而且应对其所管理的社会保险基金、公益领域中关系国计民生的大型国有企业的资金运动进行核算和反映,以实现全面、完整地反映政府对受托责任的履行情况。(刘笑霞,2007)尤其需要指出的是,目前我国许多地方的政府负债已经到了非常严重的地步,尤其是存在大量的账外负债,为了向公众报告政府完整的财务状况,必须要将这部分负债纳入到政府财务报告以内。

  2.考虑在一级政府层面上编制合并的政府整体的财务报告,以便向使用者提供合并的政府整体的财务信息。

  3.逐步采用应计制基础。传统的政府会计一般采用现金制确认基础,但20世纪90年代以来,随着各国公共财政管理改革的深入,应计制被逐步引入政府预算和会计中。尤其是新西兰和澳大利亚率先采用应计制以后,极大地提高了财政透明度,从而对其他国家起到了积极的示范作用。目前,OECD国家中已有一半以上在政府预算和会计中采用了应计制或修正的应计制。就我国而言,政府盲目扩大投资规模、拖欠债务,很大程度上就是由于在收付实现制基础之下难以恰当地反映政府在任期内的受托责任,从而对经济发展的可持续性产生了严重的制约。为了更好地核算政府的资产负债,明确划分政府的代际责任,我国应当根据国情,逐步在政府会计中采用应计制。(刘笑霞,2007)

  4.多渠道、实时化向公众提供政府财务信息。如前所述,财政透明度强调的是公众(而不仅仅是立法机构)对信息的可得性。对于政府财务报告而言,也应当采用多元化的公开机制,从而使公众有充分的机会能够接触、取得政府财务报告。政府财务报告不仅应向人民代表大会公布,还应向公众和其他信息使用者公布。具体来说,可以通过报纸、电视、杂志及互联网等方式及时向公众公布政府财务报告,以满足其评价政府受托责任和做出与之相关的决策的需要。

  (三)进一步加强政府审计

  如前所述,政府审计是财政透明度的重要保障机制。我国具体应从如下两方面加强政府审计。一是建立政府信息公开审计制度。在西方国家,政府财务报告往往必须由政府审计师鉴证后,才能对外公布,审计报告是政府财务报告的一个不可或缺的部分。(李建发,2001)然而,直到目前,我国各级财政部门所编制的预算执行情况报告在提交人大之前并未经过政府审计部门的审计鉴证。为此,我国在建立政府财务报告制度的同时,还应当建立对政府财务报告的审计鉴证制度,以保证政府财务报告的真实,从而保证政府活动的预算遵循性、经济性。对于政府公开的其他信息,同样应当进行审计,对于故意虚假披露或者隐瞒必须要披露的信息的,必须要追究行政领导和相关责任人的责任。二是完善政府审计结果公开制度。目前,我国在政府审计结果公开方面仍未形成统一的、具有强制力的制度,政府审计部门的审计报告只有经过政府首长的审定以后才能有选择性的公开,导致很多反映政府在履行公共受托责任方面的问题的信息被隐瞒。然而,审计公开恰恰是财政透明度的明确要求。为了促使政府努力提高透明度,必须要通过立法来加强审计结果公开,明确规定,对于国家审计的结果,必须要向公众以及立法机关公开,只有经过严格的法律程序认定确属国家机密的才可以例外。

  结语

  财政透明是政府公共受托责任的必然要求。提高财政透明度,是建立民主政治、实现政府治理的需要,它对于降低政府代理成本、减少腐败行为、提高公共财务管理效率具有重要意义,这已经成为世界范围内的一种普遍共识。近年来,在新公共管理运动的大背景下,IMF、OECD等国际组织大力推动有关国家和地区提高财政透明度。从我国来看,提高财政透明度对于保障公众的知情权、促进服务型责任政府的建立更具有重要意义。然而,从实践来看,目前我国的财政透明度程度尚有待提高。为此,应当在《中华人民共和国政府信息公开条例》的基础上,进一步加强政府信息公开,并建立和完善政府财务报告与政府审计制度,以便及时向公众提供完整、可靠的财政信息。

  

来源:刘笑霞,李建发 《厦门大学学报(哲学社会科学版)2008年第6


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