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王玉萍:对提高政府预算报告可理解性的思考

2016-09-29 17:03:02 编辑:JYL

摘要:人民代表大会审议政府预算报告制度不断完善,人民代表监督管理权发挥着越来越重要的作用。鉴于两会期间,诸多报道政府预算报告太过专业,代表难以理解的问题从预算会计信息质量特征出发,阐述政府预算的可理解性应该成为预算报告会计信息质量特征的重心。报告中采用更多的图示并关注不同期间以及不同政府预算报告的可比性、同时提供专业版和简化版也有助于提高预算报告的可理解性。

关键词:政府预算报告;会计信息质量特征;可理解性

政府预算报告是各级政府财政部门受本级人民政府的委托,向同级人民代表大会报告上一年度财政预算执行情况和本年度预算安排草案的书面文字材料。预算报告是对政府管理活动的核心——财政收支活动的总结与展望,它可以折射、反映政府部门所从事的所有公共管理活动,是公民权在公共部门中的集中体现;是为市场经济立宪的重要内容之一。

伴随着公共财政体制的逐步完善,我国预算报告在编制、报告方面有了突破性的进展。虽然政府预算报告得到进一步完善,但是同样也存在一些不尽人意的地方。近年来,作为“两会”最为重要的议题之一,政府预算报告审议却常受到冷遇,人大代表们普遍反映预算报告犹如“天书”,看不懂、太模糊;人大代表们对预算报告呈现出粗线条的支出项目的审议无从着手。鉴于此,我们必须充分认识可理解性对于政府预算报告的重要性,分析可理解性的内涵,采取更为有效的对策提高政府预算报告质量。

一、政府预算报告可理解性的重要性

政府预算报告作为政府会计主体提供的一项产品,能否达到被要求的目标,完全取决于其所承载的会计信息。预算报告中所承载的会计信息的质量越高,报告也就越能接近其目标。而对报告中的会计信息起着约束作用,使政府预算报告所承载的会计信息达到一定要求的是会计信息质量特征。会计信息质量特征是实现会计信息达到使用者要求的基础,是使报告向使用者提供有用信息的属性,是用来判断会计信息质量高低的标准。尽管在1998年实行的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计准则》和《事业单位会计准则》中明确规定了我国预算会计信息质量的要求,包括有客观性、相关性、可比性、一贯性、及时性、清晰性、收付实现制与权责发生制、配比性、专款专用、历史成本、全面性和重要性等。但是我国预算会计信息质量特征在层次性、结构性等方面的研究还相当薄弱,使得实际工作中无法把握预算会计信息质量特征中最重要的特征,从而不能产生理想的效果。

张月玲教授曾指出:“会计信息质量特征重心没有固定的模式,只有共同的目的,即服务于会计目标。”同样,预算会计信息质量特征重心也应该服务于预算报告目标。在我国,预算报告主要使用者是人大代表、立法机关和有关行政管理部门,而他们所关注的重点是政府存续能力以及政府活动的合法性、经济效果和效率。所以我国目前政府预算报告的目标应该是以向人大代表、立法机关和有关行政管理部门同时提供财政状况信息以及财务资金信息,以方便人大代表及政府部门对政府行为的经济性、效率性、效果性进行监测和对未来资金使用方向的掌握。预算会计质量特征应该服务于此目标。

但由于政府活动通常相当复杂,无论是人大代表还是政府内部人员往往不能全面了解政府活动。同时,政府预算报告涵盖宽广。为了能够更加精准地表达报告的内容,预算报告不得不使用专业化的工具和术语予以表现和概括。虽然很多专业化的东西,如航空航天、核技术等方面,只需要业内专家们懂得就可以了,人大代表或政府官员不需要弄懂。但政府预算报告涉及到公众的利益,不仅与国计民生息息相关,而且事关公民的民主政治权利。因此,政府预算报告有必要让人大代表及政府官员看得懂、了解得透彻。一份政府预算报告首先要做到的是必须能够被理解,如果其达到了质量特征的其他要求,但是不能被理解,那么其所提供的会计信息就无法帮助代表们行使监督权力,而财政预算就会失去有效的监督。因此,可理解性这一会计信息质量特征在预算报告就显得十分重要。同时,随着我国公共财政体制的逐步完善及统计、计量的方法不断改进,预算报告的范围不断增大,报告中的数据越来越可靠,使得代表们及政府内部对预算报告越来越信任。代表及政府内部对会计信息的相关性和可靠性等其他质量特征的关注度不断下降,而对于预算报告可理解性的关注则持续提升,也使得可理解性在我国现阶段变得十分重要,成为会计信息质量特征的重中之重。

二、政府预算报告可理解性的内涵

可理解性是指预算报告所提供的信息,对于那些对政府及其活动具有合理的知识和了解,并愿意用适当的精力去研究信息的使用者来说是可以理解的。将可理解性的对象定为那些对政府及其活动具有合理的知识和了解,并愿意用适当的精力去研究信息的使用者,是因为本质上政府预算报告是用来了解政府财政的工具,是一门专业性很强的学问,代表们想要完全看懂预算报告必须具备一些专业知识或者能够愿意去研究信息。

实际中,对于可理解性的对象每个国家都会根据本国国情来制定。在西方,由于政府财政报告的主要使用者是公众,所以他们以平均公民作为可理解性的标准,实际当中是以公众媒体是否能够理解为标准。在我国,现阶段和未来相当长一段时间内,人大代表及政府内部将是预算报告的最主要和最全面的使用者,所以我国暂且应该以人大代表及政府官员能否理解作为可理解性的判断标准。随着我国民主进程的进步,当我国广大民众开始关注预算报告时,我国预算报告可理解性的对象应转变为大多数的民众。

三、提高政府预算报告可理解性的途径

人大代表及政府内部使用者不能理解政府预算报告除了自身原因外,政府预算报告专业性过强、缺乏完整细致的数据等问题,也给代表们看懂报告带来了很大困难。但要完全摒弃专业化,预算报告全部使用通俗化的语言,也不现实。因为预算报告是以预算会计资料为主,预算会计本身的特点决定了使用会计专业术语是不可避免的;并且由于政府活动复杂性,用会计专业术语描述政府的财政状况,会比一般语言更加准确、简练。笔者认为要提高预算报告的可理解性,行之有效的方法并不是从“专业化”的极端走向“通俗化”的极端,而是应采取多种方式。

(一)增加报告方法的多样性

政府预算报告中应注意采用灵活多样、通俗易懂的方法才能收到预期的效果。图示法能直观有效地保证预算报告所要表达的内容。正确的图示是预算报告的补充。因为纯粹的数据,往往不能对使用者的大脑产生很深的刺激。对于某些数据,特别那些关键的难以理解的数据,使用者往往需要花费很多的时间和精力进行反复地查看,才能明白其中的含义。预算报告中结合图示,能够简明扼要地解释报告中数据,对报告中的数据进行点评也会有的放矢。如采用柱式图,就能够直观地看清楚收支的结构关系。这不仅可以更好地帮助使用者理解预算报告中的数据,而且能节省代表们大量的查阅时间,提高预算报告讨论效率。

(二)注重可比性与一致性

可比性要求与政府结构相似的主体,对所有现实的交易和事项应使用相同或相似的会计原则或报告方法,这是对界面数据的质量特征要求。一致性要求对所有相同或相似的交易和事项,应该使用相同的会计原则或报告方法,这是对时间序列数据的质量特征要求。

对于某一年的预算报告,具备了可比性,我国政府预算报告与其相似主体报告之间就具备合理的比较基础,以便于代表们通过比较做出评价和判断;具备了一致性,我国政府预算报告在不同时期就具有比较的合理基础,使用者可以通过比较前后不同年份的报告做出评价和决策。具备一致性和可比性,代表们将能够更好地理解政府预算报告。

(三)同时提供专业版和简化版

提供专业化的预算报告,虽然对于大部分代表来说晦涩难懂,但它的优点是文字简洁、准确,能够在最大程度上保证信息含量及其准确性。我国目前的预算报告模式是经过多年实践摸索出来的一种有效的信息披露模式,在披露政府财政活动方面起到了至关重要的作用。专业化预算报告中所采用的语言专业、精简,最适用于专业代表、预算工委及审计等方面专业人士使用。

在预算报告全文的基础上,可以考虑采用面向大多数代表的简化预算报告。在能够保持相对全面的基础上,简化的预算报告应该尽量少的使用专业术语,并应该缩减对于代表们进行投票并不急需的内容,突出重点信息以方便代表们更好地了解政府预算。对于理解难度大而且十分重要的信息,则应当在报告中进行解释,这样可以大大降低预算报告对于非专业人士的理解难度。同时由于简化的预算报告含有的信息量少于专业化的预算报告,代表们可以花较少的时间去看懂预算报告,而花更多的时间去讨论预算报告。

(四)发展预算会计专业咨询机构

虽然在现阶段和以后较长时间内,人大代表及政府内部都将是预算报告的主要使用者,但随着民主进程的进步,广大民众将会逐步关注并成为预算报告的使用者。由于大部分民众对预算报告的理解存在问题,并且他们对所获信息的加工能力有限,因此,发展专业咨询机构对于提高广大民众理解预算报告的能力就尤为重要。

专业的咨询机构可以利用其高效的网络优势和人才优势对预算报告中的信息进行分析和解释,向委托人提供完整的分析报告,以供其使用,这样可以满足信息使用者的信息需求,提高决策效率。信息使用者只需支付一定的报酬,就可获取专业咨询机构的个性化服务,从专业咨询机构获得其所需要的关于预算报告的信息,以达到有效解读预算会计信息和非预算会计信息的目的,利用外部因素提高自身对预算报告的理解程度。

会计信息质量特征是指会计信息满足使用者需求的属性,人们据以判断会计信息质量的高低的标准。会计信息质量特征的重心受到经济环境的影响而不断波动。本文认为,无论是政府本身还是现时的经济环境来看,我国预算报告的会计信息质量特征重心在于可理解性。要提高我国预算会计的可理解性是一项繁重的工作,本文认为报告中采用更多的图示并关注不同期间以及不同政府预算报告的可比性、同时提供专业版和简化版,将会更好的帮助我国人大代表和政府内部人员理解政府预算报告。


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