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我国政府采购预算透明度问题研究

2016-09-29 19:43:09 编辑:本站编辑

一、引言

  政府采购预算透明有赖于政府采购预算的公开, 公开更多的是一种政府方的行为, 而透明则更多的是基于民众视角的感受。美国采购学者亨瑞芝曾把政府采购比作“inagoldfishbowl”, 以此来形容政府采购的公开与透明, 恰如其分。

政府采购预算的公开透明是一个渐进的过程, 不可能一蹴而就。政府采购预算从“不公开”到“公开一小部分内容”到“公开更多的内容”再到“公开全部内容”, 是一种透明程度不断改进的过程。特别是, 涉及国家安全和机密的政府采购一向是各个国家可以绝对不公开的内容, 由此, 政府采购预算不可能完全透明, 只能是随着改革的进行, 透明程度不断提升。因此, 本文倾向于使用“透明度”这一概念。政府采购预算透明度是指经过审批的政府采购预算向公众公开的程度。

  二、政府采购预算需要公开透明

  随着我国民主与法制建设的推进, 政府采购预算透明的意义也日渐凸现。在2010年全国“两会”上, 国务院总理温家宝于政府工作报告中提出, “要推进政务公开, 增加透明度, 保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权, 让人民群众知道政府在想什么、做什么, 赢得人民群众的充分理解、广泛支持和积极参与。”政府采购作为一项旨在提高政府支出效率的改革, 其透明度的提升更成为民众关注的焦点, 而政府采购预算作为政府采购的初始环节, 其透明度的增强将对整个政府采购过程的公开透明起到示范作用。


  (一)法律规定“公开透明”是政府采购的基本原则之一

  《政府采购法》第三条规定, 政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。政府采购预算作为政府采购活动的起点和重要组成部分理应遵循其中的“公开透明”原则《政府采购法》第三十三条规定, 负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时, 应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出, 报本级财政部门汇总。可见, 政府采购预算是部门预算的重要组成部分, 在部门预算日益公开的今天, 公开政府采购预算也在情理之中。财政部发布的《财政部关于进一步推动财政预算信息公开的指导意见》也明确指出, 财政预算信息是财政政务信息的重要内容, 具体包括预算管理体制、预算分配政策、预算编制程序等预算管理制度, 以及预算收支安排、预算执行、预算调整和决算等预算管理信息。财政预算信息公开的主要内容包括部门预算以及预算执行。可见,财政预算信息公开已经涵盖了政府采购预算信息公开。政府采购预算信息则包含在政府采购信息之中,《政府采购法》第十一条规定, 政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布。


  (二)政府采购监督有赖于政府采购预算公开

《政府采购法》第六条规定, 政府采购应当严格按照批准的预算执行。换句话讲, 包括公众在内的各方监督主体要想对政府采购进行全面的监督, 就必须了解“批准了的预算”, 倘若政府采购预算不公开,又谈何监督?《政府采购法》第三十六条规定, 在招标采购中, 若出现“投标人的报价均超过了采购预算, 采购人不能支付的”情形时, 应予废标。这又对政府采购预算透明提出了要求, 如果预算不公开, 也就不能让投标人深信自己的报价超过了采购预算。特别是《政府采购法》第五十一条和五十二条又规定了供应商质疑的权力, “供应商对政府采购活动事项有疑问的, 可以向采购人提出询问, 采购人应当及时作出答复”, “供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的, 可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内, 以书面形式向采购人提出质疑”。若出现了如第三十六条中所说的情况, 若没有公开预算, 供应商质疑之时, 采购人似乎无法据理力争, 从这种意义上讲, 公开政府采购

预算, 保护了采购人, 也避免了不必要的麻烦。鉴于这一问题的重要性, 在征求意见稿的《政府采购法实施条例》第四十八条也有关于政府采购预算公开的规定, 即, 在招标采购过程中, 采购人或者采购代理机构应当在开标前公布采购预算。未在开标前公布采购预算的, 评标结束后, 不能以供应商报价均超过了采购预算、采购人不能支付为由予以废标。

  三、当前我国政府采购预算透明度的现状分析

  从法律的角度讲, 政府采购预算作为部门预算的一部分, 在部门预算获得全国人民代表大会的批准后, 政府采购预算也顺理成章地成为一部“法律”, 而法律本身应当是公开、透明的。但从我国的实践看, 只有很少部分地区公开了政府采购预算的一小部分内容。2007年7月北京市本级率先公开政府采购项目预算金额, 即在政府采购项目执行中, 由采购人、采购代理机构和政府采购中心公布政府采购项目的预算, 这成为政府采购预算透明的先例。2008年, 在《政府信息公开条例》和《财政部关于进一步推动财政预算信息公开的指导意见》的推动下, 浙江、江苏、内蒙古、吉林、江西、珠海、义乌等地先后将政府采购项目预算金额载入采购文件中, 政府采购预算透明度又得到了进一步的提高。但从当前的情况看, 我国政府采购预算透明度还是相当低的。上海财经大学“2010中国省级部门行政机关透明度排行榜”显示, 全国341个省级部门的行政收支透明度近乎于零。

 (一)政府采购预算公开的级次低

  自2009年我国公开了中央财政预算的4本账之后, 2010年中央又大幅提高了预算透明度, 公开的预算达12项。而且, 2010年的新变化还在于, 包括国土资源部、财政部、住房和城市建设部、科技部等14个部门也相继公布了预算。公开部门预算向前迈进了一大步, 但问题是, 从公开的中央预算和部门预算看, 预算还是相当粗的, 支出项目基本只公开到“款”级, 有的部门公开的预算相当简单, 只有收支预算总表和支出预算表两张表, 没有任何说明。而且, 在这些经两会批准且公开的中央预算和部门预算中都找不到“政府采购”项目, 支出项目是否应按政府采购来执行, 我们不得而知。目前只是从已经公开政府采购项目的省或市的采购文件中找到些许政府采购预算的内容, 预算公开的级次尚低。


(二)政府采购预算公开的内容还很有限

  从目前实际单位公开的政府采购预算来看, 公开的基本都是狭义的项目预算, 这种项目预算通常是针对招标采购而言的, 是执行一次招标采购才将相应的预算金额公开。换言之, 公众无从获得竞争性谈判采购、单一来源采购、询价采购的预算金额, 而这三种形式的政府采购又被认为是更容易出现问题的采购形式。另外, 从中标信息公告有时似乎也能推测出相应的政府采购预算金额, 但这一预算金额是经批准了的预算金额还是经调整之后的预算金额, 也无从获知, 况且这也通常只是限定在招标采购的范围之内。因此, 目前的政府采购预算公开的内容基本仅限于招标采购中的项目资金预算, 相对于应包括采购项目、采购资金来源、数量、型号、单价、采购项目截止时间等内容在内的全面的政府采购预算而言, 当前我国政府采购预算公开的内容还相当有限。当前针对招标采购中的项目预算资金公开, 更多的是为了解决当所有投标者的投标价格均超过了采购预算出现废标时可能会出现纠纷的问题。


(三)政府采购预算公开范围较窄

  从公开的对象范围来看, 目前政府采购预算并没有随部门预算公开而公开, 并非所有想了解政府采购预算的纳税人都能够获取预算。从当前政府采购预算公开的内容来判断, 通常只有看到招标公告或者购买了采购文件的潜在投标人才能关注到相应的采购预算。从公开的地域范围上, 只是少数省市公开了政府采购项目预算, 而且由于目前我国政府采购大市场还未完全形成, 政府采购实际上还存在地方保护主义色彩, 因此公开的地域范围仍较窄。


(四)政府预算公开的时间滞后

  政府采购预算通常随部门预算在每年的4月份才下达, 到6月份才开始较集中地实施。预算公开也是从此时陆续见诸于采购公告或者采购文件之中, 从时间上看较为滞后。如果在年初就公布预算, 公布政府采购规模、采购对象, 供应商便可以提早安排供给策略。而且从预算金额的大小和对象就能够初步判断所选用的采购方式是否合适, 较早公开预算有利于全社会对政府采购的监督。


(五)对执行国家政策的政府采购预算公开程度低

  实行政府采购并不单纯是为了节约财政资金, 在编制和审批政府采购预算时也可以体现政府的调控意

图。例如有的国家会将政府采购预算的一定份额预留给中小企业。但从我国目前的情况看, 执行国家政策

的政府采购通常没有在预算中体现, 而是实际执行政府采购预算时才临时决定, 因此政策的倾向性较明

显, 有的甚至指定供应商中标, 一些地方政府甚至以小企业实力不够、资金不足、信用不良为借口, 限制

中小企业参与政府采购。

  

 四、当前政府采购预算透明度偏低的主要原因

  当前影响政府采购预算透明的因素主要有三方面:一是政府采购预算透明的法律基础薄弱;二是政府采购预算的编制水平还不高;三是部门预算还不够细化与公开。

(一)政府采购预算透明的法律基础还比较薄弱

  政府采购预算是属于部门预算的一部分, 其透明与否、如何透明, 首先应从我国的预算法中找到法律依据, 但由于预算法的颁布先于政府采购制度的实施, 因此, 从我国预算法中找不到关于政府采购的规定, 当然也就找不到有关政府采购预算透明的坚实的法律依据了。再从当前的政府采购法来看, 其中也没有非常直接地、明确地提出“政府采购预算应该公开或者透明”的要求。进一步讲, 2004年财政部发布的《政府采购信息公告管理办法》中规定“有关政府采购的法律、法规、规章和其他规范性文件”等政府采购信息应进行公告, 我们只能据此推断政府采购预算应当属于公告的内容。《财政部关于进一步推动财政预算信息公开的指导意见》中也没有非常直接地提出要求政府采购预算信息公开。《政府采购实施条例》中规定的“政府采购预算公开”也仅指招标采购中的“采购项目预算”而非囊括全部法定政府采购支出的政府采购预算。


(二)政府采购预算编制水平不高

  政府采购预算编制中存在的问题主要有:一是编制过于粗糙, 采购项目不够明确。大部分单位在编制政府采购预算项目时只列示大类, 如电脑、复印机等, 技术指标则含糊不清, 有的甚至没有。在编制项目造价的时候也很少或者根本不考虑采购项目的市场参考价, 而是人为地进行估算。这给执行政府采购计划带来一定难度, 客观上影响了政府采购效果。二是政府采购预算编制在牵涉到一些技术和专业问题时显得力不从心。实际操作中, 要么指定品牌或供应商, 要么“技术性能要求”一栏根本不填。三是有些单位在编制政府采购预算时也存在漏报等行为, 在部门预算审核过程中, 出现一些明显属于政府采购范围的项目没有在政府采购预算中体现, 或不实行政府采购的现象, 或采购项目不符合国家相关政策规定。


(三)部门预算还不够细化与公开

  政府采购预算属于部门预算的一部分, 因此当前部门预算中存在的一些影响透明度的因素也影响着政府采购预算。2009年国务院向全国人大常委会作报告称, 所有中央部门预算两三年内都向社会公开,2010已经有十几个中央部委公开了部门预算, 但公开的内容还不细化, 更没有细化到政府采购预算项目。而且当前部门预算年度仍为公历年度, 审查批准则在每年的三月中旬, 这种部门预算年度上的障碍导致的“预算空白期”也同样体现在政府采购预算之中。

  

  五、改善我国政府预算透明度的几点建议

 (一)提高政府采购预算透明度应与GPA对接

  世界贸易组织的《政府采购协议》 (GPA)中将透明度原则列为政府采购应遵循的原则之一, 并就透明度原则的含义作了明确规定:全面详尽地公布采购条件, 按公认的技术规格规定合同的内容, 确保在一项采购中不改变采购规则等。而且, 只有执行了透明度原则的一方才能获得政府采购委员会观察员的身份。因此, 政府采购透明度问题在一定程度上已经成为加入GPA的重要“门槛”。GPA还指出, 政府采购政策、法规和措施应当公开。“各采购实体有公开采购信息的义务, 除非这些资料的公布将有碍于法律的实施、或违背公共利益、或将损害特定公营或私营企业的合法商业利益、或可能有损于供应商之间的公平竞争, 否则, 将作为违反协议看待。” GPA还对缔约方政府采购信息发送的渠道作了具体要求, 规定:有关政府采购的任何法律、规章、司法判决、行政裁决、以及任何程序, 包括标准合同条款, 都应在规定的刊物上发表。刊物可以由签约方指定, 但全部应列入协议附录中。缔约方的采购单位还应做好准备, 随时解答其他缔约方提出的关于政府采购程序的问题。可见, GPA有关政府采购透明度的要求, 其内容中也包括对政府采购预算透明的要求, 而且, 只有我们将政府采购预算公开、透明化了, 才能较容易地解决与政府采购预算相关的国际政府采购争端。


(二)提高政府采购预算透明度要适当借鉴国际经验

  国际上其他国家政府采购预算公开和透明的经验值得我们借鉴。美国所有政府部门的运行经费必须纳入预算, 纳入预算的所有货物、服务和工程均需实行政府集中采购。通常情况下, 没有预算不允许采购,也不允许超预算采购, 更不允许挪用预算资金。美国2011财政年度将控制赤字作为预算管理的重点, 在各部门的部门预算中基本都有通过政府采购节约资金的具体措施, 如美国财政部办公室2011财年预算拟通过“采购改善” (procurementimprovements)节约资金250万美元, 而且预算中也明确说明实现节约资金的途径, 明确提出要通过集中采购资源、支持创新以及政府采购程序上的改进等措施以获得资金节约以及采购战略效应。2011财年美国财政预算还终止或缩减涉及各个部门的项目约120个, 在消减计划中也提出要通过政府采购规模的扩大、政府采购程序的规范化以及延迟采购等方式来节约财政资金。再比如, 加拿大政府采购预算报告也是非常详尽、公开的;在韩国, 只要经过申请注册, 就可以在网上目击政府采购过程;在法国, 一些重大政府采购项目的最终定标, 需要由议员代表普通民众进行审核。包括政府采购预算在内的政府采购信息的高度公开透明, 是保证纳税人知情权和参与权的重要手段之一。


(三)循序渐进公开政府采购预算

  政府采购预算透明是一个过程, 当前不可能做到完全透明, 应采取循序渐进的公开策略。首先要在政府采购预算编制上“下功夫”, 要全面编制政府采购预算, 做到“应采尽采”;要细化预算编制, 科学地设定采购技术指标、科学地选择采购预算价格;要在预算编制时就将政府的宏观政策意图体现在预算之中。其次要逐步夯实政府采购预算透明的法律基础。当前政府采购法实施条例征求意见稿中关于政府采购预算公开的条款范围较窄, 建议放宽为全面的政府采购预算公开。今后, 在预算法修订之时, 要将政府采购纳入预算法之中。长远地看, 政府采购法修订之时也应明确提出政府采购预算公开的相关条款。再次, 从公开的级次上看, 应采取“从中央到地方”的策略。伴随着中央提出的三年内公开中央部门预算的步伐, 作为部门预算重要组成部分的部门政府采购预算也应该随之公开。由中央部门做出示范,同时也就解决了公开的对象和地域范围过窄的问题。最后, 从公开的内容上看, 可以采取“由粗到细”的方案, 即先公布到“类”级科目, 再逐步细化。笔者不建议采取目前先将招标采购预算公布的做法, 因为这样做, 虽然可能在一定程度上提高了招标采购的透明度, 但有可能以牺牲其他采购方式的透明度为代价


来源:姜爱华 杨秉翰 《中央财经大学学报》2010年第8期

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