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王文福:“城中村”社会治理的现状分析及对策研究

2016-09-29 14:28:02 编辑:JYL

城中村作为在我国特有的土地所有制下,在快速推进城市化进程中出现的特殊产物,不仅是一种特殊的居住形态,更是一种特殊的社会形态,街道、居委会和集体经济联合社作为三大治理主体,在参与社会治理过程中形成了复杂的治理网络。相较于一般城市社区,要转变城中村传统的治理方式,实现城中村社区治理的现代化,需要解决的问题和需要协调参与的主体更多,任务更加艰巨。实现对城中村的有效治理,是社会治理转型、构建科学合理的城市化格局的现实要求。

福田区作为深圳市的中心城区,城中村的形成和发展具有一定特殊性。上世纪80年代开始,伴随着“三来一补”企业的发展,大量外来务工人员涌入深圳,房屋租赁市场需求旺盛,部分富裕起来的村民开始改建自家房屋,高层建筑明显增长,深圳原始村镇的经济发展、基础建设以及生活环境和生活方式都迅速向城市化迈进。农民多次在宅基地基础上违规加盖楼层、缩短楼间距、越红线的“种房子”现象,形成了现在城中村普遍存在的建设落后、内部设施薄弱、城中村和周边城市景观格格不入的局面。为改变这一局面,深圳市政府从2002年开始强制进行城中村改造,并于2009年下发了《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》的通知,拉开深圳市城市更新的序幕。

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当前,一方面城中村中产业层次不高、经济效益欠佳的低端工商业已经不适应城市发展需要;另一方面城中村当下的治理模式暴露出越来越多诸如建设规划混乱、基础设施薄弱、治理主体间权责不清、外来人口管理难度大、城市更新阻力多等问题,严重制约着福田区城中村的发展。根据近年来深圳市坚定不移加快发展、调整结构,以产业转型升级促进经济增长方式转变的发展思路,对福田区城中村进行改造,提升福田区城中村的社会治理水平,是深圳市努力建成现代化国际化创新型城市的必然要求。

福田区城中村居民基本构成及生活状况

福田区下辖15个城中村,占地面积约3.84平方公里,常住人口97.55万人,其中股民11711人。城中村居民以外来人口为主,呈现出以下特点:年龄结构低龄化,总体学历水平低;集中来自两广两湖地区,农业户籍人口近半数;已婚人口占七成,五成以上有多个子女;工作以服务业为主,整体收入水平不高;人口流动性较大,住所多随工作变迁。从房东的信息反馈来看,有51.3%的房东认为自己的租户中约半数租住时间不满半年。从租户选择在城中村居住的原因来看,离工作地点近是最主要的原因(37.8%),其次才考虑租金的合理性(21.8%)。因此,除去房租上涨之外(37.7%),有29.7%的租户是因为换工作而搬家。

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整体而言,城中村居民对居住环境比较满意,但社区融入程度不高。调研数据显示,租户的平均居住面积在19.39平米,有47.8%的受访者整套个人独租,有16.9%的受访者与人整套合租其中的一居室,即超过六成受访者能够拥有自己独立的生活空间。从受访者对租住房屋的建筑质量、消防设施、供水供电以及所在城中村的社会治安、物业管理、安保巡逻等方面的评价来看,各项平均得分在3.70-4.02分之间(满分5分),即对居住环境整体评价介于比较满意和非常满意之间,且房东对各方面的评价整体优于租户(见图2)。然而,由于租户流动性较强,租住在城中村仅作过渡性选择,租户对于社区安全宣传、综合治理效果等方面的了解程度整体低于村民。

福田区城中村社会治理现状

综合治理工作成绩得到认可,社会治安环境逐年改善。从数据反馈来看,88.8%的受访者知道自己所在街道(社区)开展过社会综合治安宣传工作,有41.9%的受访者认识并且存有片警的联系方式。对于综合管理工作人员的工作态度、所在社区开展的平安福田创建工作以及综合治理的宣传教育工作,分别有70.8%、69.6%和68.5%的受访者表示比较满意。对所在辖区的社会安全感,有79.3%的受访者认为比较安全甚至非常安全,认为不太安全的仅占1.8%,有69.2%的受访者认为和过去一年相比,自己的社会安全感有一定提高,超过七成受访者表示自己敢一个人在夜间出行。还有近七成受访者比较认同自己目前居住环境社会治安秩序好、安保巡逻到位、偷盗案件较少等观点。

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物业消防卫生管理较好,居民日常生活有保障。首先,从受访者对居住地各项满意度评价来看,由于城中村普遍对供电系统进行了扩容改造,因此居民对供水供电的满意度评价最高;其次,由于各股份公司在2007年起陆续更新了监控设备,同时雇佣专业保安力量,针对城中村巷道狭窄的特点配备小型消防车并组建消防队伍,因此从本次调查结果来看,安保巡逻、监控照明以及消防设施均得到接近4分的较高评价;第三,由于各股份公司均按照现代物业管理标准成立了物业公司,对物业进行规范化管理,并雇佣专业保洁公司维护村中卫生,因此无论从数据结果还是实地调研反馈来看,城中村的卫生环境总体较好,垃圾清倒及时,巷道基本保持整洁。

由于城中村内的物价水平相对低于其他地区,但居民生活基本需要的购物、餐饮、娱乐休闲场所一应俱全,并配有收费低于公立幼儿园的私立幼儿园,符合条件的城中村居民即使没有深圳户籍,子女也可以就近接受义务教育,因此受访者对便民服务和就医就学等方面给出了3.90分左右的好评,有73.9%的受访者十分认同“自己目前居住的城中村生活设施齐全”的观点。

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股份公司和社区工作站积极创新,推进城中村不断更新。福田区的城中村经过1992年、2004年的两次农村城市化改革,将原行政村改制为15个股份合作公司,经过分次分批的旧村改造,城中村逐渐形成了今天的面貌。在城中村更新发展的过程中,股份公司承担了部分重要的社会治理职能:一是承担了城中村的安保巡逻工作。由于城中村的片警是按照户籍人口比例进行配置的,往往一个常住人口超过五万人的城中村只有一名片警和两名协警,这样的警力配置远远不能满足维护城中村日常治安的需求,因此各股份公司的保安队伍承担了维护日常治安乃至消防安全的职责。二是各股份公司每年投入大量经费用于物防、技防设备的更新维护和卫生保洁。2007年前后,各股份公司陆续开始在村中安装监控设备,根据面积和建筑数量不同,各村电子摄像头的数量在200至1000个不等,设备初装费用在千万元左右,后续每年还要投入近百万元进行设备维护。针对大部分村民楼间距过密以及村中巷道狭窄不平的情况,各股份公司一方面进行巷道改造,使其尽量拓宽和平整,严格控制农民房在自建过程中随意拓宽,另一方面还从区政府招标的保洁单位中选取合适的公司,承担50%左右的保洁费用,基本改变了以往人们对城中村“脏乱差”的印象。三是股份公司无偿为社区工作站提供办公场所,同时有本村村民担任社区工作者,为化解居民矛盾提供了重要保障。各城中村的社区工作站基本和股份公司的办公场所在同一地点或比较靠近,各股份公司不仅无偿提供了宽敞的办公场所,同时还积极配合工作站开展工作。

福田区城中村社会治理和发展存在的问题

政府和股份公司的职责边界不清,政府职能难以下沉

股份公司职能和定位不清,成为造成治理困局的主要原因。城中村的股份公司是由在原行政村集体经济基础上改造而来的经济组织,但仍带有集体经济色彩,而不是公司法意义上的股份制公司。股份公司在改革初期从组织结构到股权分配方式都没有成型的法律法规作为指导,其职能和定位只能由政府和股份公司在发展过程中不断摸索改革。

政府购买服务、股份公司实际操作的模式效果不理想。对于区政府和街道难以深入的公共服务项目,如果全权交由股份公司承担显然不合理。目前,普遍采取了主要由政府牵头出资购买服务、股份公司承担部分费用并负责具体落实的方式。目前各村在环卫保洁方面采用从政府提供的保洁公司中选取一家,费用由股份公司和区政府(街道)按五五或四六的比例共同分担;监控设备的安装和维护则是由股份公司向街道申请相关经费,具体工作由物业执行,但从实施效果来看却不尽如人意。

股份公司发展遇瓶颈,改革阻力重重

股份公司经营模式单一,各公司发展水平差异明显。随着城市化的推进和土地价格的迅速攀升,通过土地出让或引进投资联合开发的模式让土地和物业增值,成为股份公司普遍选择的方式。从经营现状来看,虽然物业租赁收入基本占到各股份公司营收的九成以上,但各公司经营状况差异明显。随着可置换或更新的土地越来越少,出租价格受经济环境影响也易产生波动,股份公司这种单一的经营结构,抗风险能力十分有限。

管理模式存在弊端,改革创新动力不足。一方面,带有家族式管理色彩的社区型股份合作公司,管理层架构缺乏活力;另一方面,租金依托地价房价不断飙升而水涨船高,使得村民财富积累快速且相对容易。然而,财富的迅速积累并不代表财富创造理念的升级,对股民和村民来说,保证个人收入不降低,分红不减少,往往比股份公司未来的转型发展更重要。对股份公司和村民来说,打破既有模式,对城中村进行全面的改造升级,不仅仅是对城市面貌的改变,更是从生产生活方式到思想理念的全面升级,还需要承担投资失败的风险,这种转型升级远比财富增值难度大。

治安管理难度大,外来人口归属感薄弱

城市人口迅速扩张,基础设施薄弱,治安秩序维护过于依赖技术手段。15个城中村吸纳了全区45%以上的人口,常住人口超过11万人的上沙村,原住民不足2000人,外来人口倒挂严重,而维护治安的人力只有两名片警和百人左右的安保巡逻队伍,治安秩序维护只能侧重依赖技术手段。

外来人口归属感较弱,难以有效参与社区管理。占常住人口比例近九成的外地户籍的外来人口,实际上和村民的日常生活完全是剥离的,他们既不关心城中村在发展中面临的问题,也不关心哪些问题目前迫切需要解决,需要的娱乐休闲方式也非社区工作站能够提供。对于广大外来人口来说,城中村仅仅为他们提供了一处性价比较高的居住空间,多数租户将自己定位为过客,因此既没有归属感也没有责任感。房东往往将房屋交给他人管理并且不在村中居住,房屋的所有权和使用权严重分离,大量外来人口不仅无法融入城中村中,也少有融入的意愿,不仅无法配合社区和股份公司推进社区的管理,反而为社区管理增大了难度。

进一步改进城中村社会治理的意见和建议

扩大试点改革范围,加速推进“政企分离”

首先,建立完善专业物业公司管理模式。可选择不同类型的城中村作为试点,从市场引入专业物业公司来进行物业管理工作,其他物业公司也应积极引入专业物业管理队伍,进行多种尝试,寻找最适合本村情况的物业管理模式,从最直观的提升物业管理水平开始,逐步提高城中村居民的生活满意度。其次,增强股份公司对政府购买服务的参与度。建立考核“黑名单”,对于考核不达标的保洁公司,应限期整改,整改后仍无法满足城中村保洁需求的,应在一定年限内取消其参与投标的资格。第三,多方协商共同制定制度规范。长期来看,需要政府和股份公司共同协商,制定一套权责明晰的管理制度,重新明确政府权责清单。对于外来人口占绝大多数的城中村,对应由政府牵头推进的工作重点做到条分缕析,机关干部能及时了解发现和解决城中村在社区建设、综合治安等方面的问题和矛盾,掌握城中村居民的特征和动向,切实做到政府职能下沉。最后,借鉴先进经验,优化权力治理结构。股份公司建立之初没有先例可循,但在推进社企分离、重新建构一套更合理的权力治理结构方面则有成功经验可以借鉴。例如浙江后陈村建立的村务监督委员会(简称村监会)。各股份公司董事会与村监会相似,也是由股民大会选举产生,作为应履行一定社会责任的企业,股份公司有理由也有义务,以独立于政府街道和社区工作站的第三方机构,对政府的公共服务进行监督。从治理结构的优化甚至重构角度推动社企分离,既能够使街道和社区的权力得到长期有效、可持续性地监督,保证权力运作的公正、公平、公开,决策更加规范化、科学化和民主化。

促进产业转型升级,推进股份公司改革

通过城市更新,加速产业转型。根据《福田区推进股份合作公司试点改革工作方案》的要求以及股份公司目前的经营现状,股份公司需要有居安思危的意识,实施多元化经营发展战略。城市更新,不仅要实现城中村生活环境和商业环境的城市化,更要以此为契机,实现居民结构和人才结构的更新以及原村民思想观念的更新。

加强股份公司管理层培训,提升股份公司管理水平。目前,各股份公司的经营状况和管理层的管理水平、人员结构有一定关系。因此,需要引入职业经理人制度,加强对股份公司管理层在经营管理方面的培训,完善激励机制和考核机制。

股份公司应履行企业社会责任。作为企业的股份公司在城中村发展过程中也应承担起作为企业的社会责任。对因为房租低廉而大量涌入的外来人口,各股份公司应该在改善城中村环境卫生、完善社区文体设施、加强社区教育和提高居民就业能力、完善市场环境、提供就业平台等方面予以更多关注,将企业发展和履行社会责任有机结合起来,以企业的良性发展助力城中村社会治理水平的提升。

多种手段提升治安管理水平,调动多方参与社区治理

加强安保工作人防物防技防各环节的规范和投入力度。一方面要加强对硬件设施的投入力度,另一方面要加强在人力方面的管理和投入。政府和股份公司都需要适当提高安保人员工资,增加治安经费投入。在提高保安人员社会保障水平的同时,也应参照专业保安公司的标准培训安保人员,提高安保人员素质,精简安保队伍人数,实现安保队伍的专业化、职业化。在增加社区警力的同时,充分调动居民参与到社会综合治安管理中来。在技防设备需要更新、人防力量不足的情况下,让居民自觉维护治安秩序、及时发现险情,能够从源头上防止治安案件的发生。

创新公共服务提供方式,推动外来人口融入

鉴于多数外来人口既很少和本地人来往,也不关心城中村公共事务,归属感和责任感都比较薄弱的现状,从短期来看,在公共文化方面加强建设是能够较快让外来人口融入城中村生活的方式。此外,城中村是城市化进程中的特殊产物,福田区的城中村在全国范围内也是独具特色、难以复制的,改善城中村的治理面貌,提升城中村的治理水平,是一项长期复杂的系统工程,不仅仅需要政府和股份公司的努力,也需要其他社会力量提供智力支持。

(课题组成员:王文福、陈作智、聂志刚)


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