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肖敏:部门协同 资源共享 构建政府公共权力国家审计监督机制

2016-09-29 17:14:19 编辑:JYL

一、引言

改革开放以来,我国宏观公共政策的价值基点和国家发展战略发生了根本性的转变。从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”,当代中国在经济、政治、文化和社会诸方面均发生着显著的变化。这些变化反映了我国上层建筑和经济基础之间的矛盾和互动关系,也由此拉开了国家主导的调整公共权力结构的进程。我国目前在公共权力结构配置上存在的主要问题就是权力过分集中,“异体”监督、制衡的力量明显不足,政府公共权力结构失衡。掌握公共权力的政府各部门间信息不公开、资源不共享而由此导致的实际监督权不对称,是我国政府公共权力失衡的一个重要原因。本文从我国公共权力失衡的现状出发,对政府公共权力的含义、现状及其存在的问题进行探讨,并结合我国实际,就电子政务系统下如何实现政府公共权力制衡、构建政府公共权力国家审计监督机制提出建议。

二、我国政府公共权力结构存在的主要问题

公共权力就是具有公共性的权力,对公共性最广义的界定认为:“举凡对所有公众开放的场合都是公共的。”本文将公共权力看作是与政治权力和国家权力关联的概念,即公共权力是以国家权力为基本存在形式和作用方式的权力。公共权力与社会权力相对,是为了履行国家职能而形成的独特的凌驾于社会之上的力量。国家职能与公众息息相关,社会权力是作为个体人和群体人的公众的权力,因而公共权力与社会权力直接相关。

决策、执行权与监督权力的失衡是我国政府公共权力结构存在的主要问题,“异体”监督、制衡的力量明显不足。就我国目前的行政体制而论,政府各个职能部门多同时兼有决策、执行和监督的权力,缺少“异体”监督和外部力量制衡。各部门基于多种原因往往会谋求更大的权力,同时规避相应的责任,不仅可能造成部门利益的扩张,而且可能导致部门协同、整合的困难,阻碍政府整体战略目标和政策意图的实现。近年来,审计署的审计监督权能虽然有所加强,但仍缺乏长期、稳定、有效的监督制约机制。

三、构建政府公共权力国家审计监督机制的政策理路

党的十八大报告提出了要健全权力运行制约和监督体系,坚持用制度管权管事管人,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。由此,通过体制、机制改革实现公共权力的制衡,已然成为中国政府制度创新的重要组成部分。国家审计公共权力监督论认为审计是对经济权力乃至整个行政权力运作的制约和监督,“以权制权”,即以审计监督权制衡行政决策权和执行权,是实现公共权力制衡、优化公共权力结构的必然途径。为充分发挥审计对公共权力的监督和制约作用,打破部门封锁和垄断、实现部门协调和资源共享、构建政府公共权力国家审计监督机制是新时期中国政府有效监督公共权力的现实路径。

在公共管理语境下,建立部门协同机制,实现政府公共权力各部门间所掌握的信息资源的共享,通过法定形式和程序实现实时审计监督,并将审计结果主动向社会公众发布,或依申请向特定公民或组织公开,是新时期中国政府实现有效公共权力监督的前提条件。从监督的要素和过程来看,有效公共权力监督的要素必须包括监督主体、监督客体和监督行为。一个完整的监督过程首先是获取信息,即监督主体获取监督客体的行为信息; 其次是行为判断,即监督主体判断监督客体行为的合法性和合理性; 最后是实施控制,即监督主体依据判断结果对监督客体做出监督决定。但是,在监督过程中,监督客体的行为信息具有垄断性和隐蔽性的特点,这就妨碍了监督主体信息获得的及时准确,也就阻碍了有效公共权力监督的实现。可见,在理论层面上,实现部门信息资源共享是实现有效公共权力监督的必要前提。

随着信息化时代的到来,我国政府将信息化作为推进国家治理的一项重要任务,电子政务已成为提升党的执政能力和建设服务型政府不可或缺的有效手段。在全国政务办公领域,以“十二金”工程为标志的全国电子政务建设工程全面开启,通过电子政务促进电子商务和家庭上网工程的发展,“以电子政务带动信息化”被看作是国民经济和社会信息化的一项基本策略。目前我国政府各部门在部门内部大力开展电子政务工程建设,已逐步建立起与部门业务职能相适应的应用系统体系,电子政务应用的基础架构已基本成型。但各部门间缺乏相应的信息沟通机制,信息交换不平衡,政务部门利益关系导致电子信息“孤岛”,极大地降低了电子政务协同运作的效率。

四、构建政府公共权力国家审计监督机制的信息化实现路径

随着时代的发展,国家审计的范围在不断扩展,审计对象也不再局限于单一的部门或单位,如预算执行审计、地方政府性债务审计、社保资金审计等审计项目所面临的审计对象就包括了政府各部门和相关企事业单位。在新形势下,审计部门应主动适应审计环境发生的新变化,提倡建立国家电子政务信息资源共享机制,加强对审计对象信息资源的整合力度,积极探索多专业融合、多视角分析的组织方式,采取整合分工、上下联动、重点攻关的方式,推进审计成果的全方位、多角度运用。

(一)信息整合,构建国家电子政务信息资源交换平台。

电子政务建设发展到现在,不可能把原有的基础设施和应用系统完全抛弃,也不可能全部采用新产品、新技术从头从新构建基础设施和应用系统,可行的途径在于“整合”。由国家统一规划,依托现有基础,形成互联互通的信息交换平台,解决信息资源分散性和用户信息需求综合性矛盾,提高信息利用率,实现信息增殖服务,实现政府、企业和公众间最大程度的资源共享,解决“信息孤岛”问题。

在建立信息交换平台的过程中,关键是解决异构电子政务系统信息交换的问题,在此可利用Web Services技术。首先,构建一个数据交换平台以解决异构数据访问的需要,它架构在电子政务系统之上,由Web Services 提供统一数据访问的接口。其次,建立电子政务数据交换平台应用整合系统,完成电子政务系统内部各个不同的应用系统之间以及系统上下级之间的业务数据的交换和整合。最后,构建数据监控系统对数据进行实时监控,从而保证数据整合平台的稳定行。通过安全控制机制对数据进行安全的控制,利用应用整合系统对数据进行整合和交换,即可实现部门之间数据交换和共享。

(二)资源共享,依托国家审计数据规划加强审计信息资源体系建设。

为加强审计信息资源体系建设,实现审计数据获取、建设、运用等工作的规范化,审计署陆续出台了中央部门预算执行、地方财政、社保、中央企业、国家税收、外资、住房公积金、医保及定点医疗机构等行业或领域的审计数据规划,旨在通过制定标准,逐步实现全国各级审计机关审计管理和审计业务数字化。在构建国家电子政务信息资源交换平台的基础上,依托国家审计数据规划,掌握好各类信息资源的存储、分类、挖掘、快速调用和决策支撑等工作,整合电子数据处理资源,协调数据处理和分析机制,建立审计云数据存储平台,推动重点数据库之间的数据互通;共享审计云平台上的服务器运算能力资源,开发计算机审计方法和数据分析工具,运用数据挖掘、移动办公、云计算等技术远程开展海量数据审计分析,深度分析、挖掘出审计疑点及问题线索,以实现数据分析的精准化、深层化,掌控数据审计的“金钥匙”。

五、结论与启示

在我国社会各领域信息化高速发展的今天,国家审计必须不断加强审计信息化建设,不断调整和改进信息技术在审计实施中的应用,才能更好地发挥审计监督作用。本文从优化政府公共权力结构、实现公共权力制衡的角度出发,以金审工程已建成各项软、硬件资源为基础,研究电子政务系统信息资源的沟通与整合,构建政府公共权力国家审计监督机制,在信息化时代下充分发挥审计的“免疫系统”功能。

在未来的研究过程中,应进一步加强和完善政府各部门电子政务系统数据共享机制,加大数据交换力度,建立实时联网审计模式,从源头对各项信息的真实性、有效性进行严格审核,充分发挥审计的预警作用。(肖敏)


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