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杨建党:当前领导干部离任审计制度的缺陷与优化对策

2016-09-29 17:19:18 编辑:JYL

[摘 要] 新时期,关于进一步优化领导干部离任审计制度是执政党、现代国家、现代组织结构建设的必然要求。仅从制度标准来衡量,目前领导干部离任审计制度主要不足表现在:制度意识淡漠、制度供给滞后、制度文本粗陋与制度绩效欠佳等。为充分发挥领导干部离任审计制度的积极作用,应做到:大力宣传,增强离任审计观念意识;加强立法,健全离任审计规则体系;注重效率,提高离任审计工作质量;凝聚合力,发挥离任审计功能作用等。

[关键词] 领导干部;离任;审计;制度

[中图分类号] D35 [文献标识码] A

领导干部离任审计是对领导干部在任职期间所履行经济责任等情况进行真实、准确与客观的审查与评价。自上世纪80年代以来,领导干部离任审计制度从无到有、从弱到强,已成为我国干部人事制度重要组成部分,对优化干部队伍,维护经济秩序,推进依法行政,强化权力监督,促进党风廉政建设等均起到了积极作用。十八届三中全会明确指出:“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督。”[1]新时期,关于进一步优化领导干部离任审计制度仍是一项重要课题。

一、优化干部离任审计制度的重要性、紧迫性

当前进一步优化领导干部离任审计制度既有重要性,又有必然性,紧迫性,亟需进一步优化。

第一,进一步优化领导干部离任审计制度是执政党建设的必然要求。针对当前执政党内腐败问题的严峻性,党的十八大将反腐倡廉建设提到了制度建设之前,不仅符合执政党建设的内在逻辑,也更加突出了反腐倡廉的重要性。在执政党反腐倡廉决心与力度不断增大的情况下,领导干部离任审计制度在实现干部清正、政府廉洁、政治清明等方面大有可为。同时,党的十八大将制度建设置于思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设之后,更加强调了制度建设总揽全局、综合保障的意义。新时期,纯洁广大党员干部党性、保证各级党组织的健康运行、推进党内民主生活的规范有序、弘扬党的优良传统和作风、构建反腐倡廉制度机制体系等,这一切决定了领导干部离任审计制度的提升空间。

第二,进一步优化领导干部离任审计制度是现代国家建设的必然要求。近年来,随着中国社会与经济发展,服务政府、责任政府、法治政府、透明政府等理念得到了国家与社会普遍关注并在实践中得到相应的贯彻,这就必然体现为一系列相关制度安排,领导干部离任审计制度无疑属于这样的制度安排。特别是,其对于领导干部克服“四风”等,推动高效能、低成本的服务型政府建设,促进政府及其工作人员依法行政,遏制政府公权力滥用与腐败等方面均发挥着十分重要的作用。

第三,进一步优化领导干部离任审计制度是现代组织结构建设的必然要求。“火车跑得快,全靠车头带。”一个合格、优秀的领导干部对于组织结构的发展起着十分重要的作用。领导干部离任审计制度既是对领导干部任职期间良好政绩的肯定,更是对领导干部任职期间消极政绩的事后追惩。特别是,就那些即将履新的领导干部而言,领导干部离任审计制度能够促进其在新的组织结构中发挥良好作用。这体现在:其有利于增强领导干部的进取心。领导干部的优劣决定于工作实绩与效果。领导干部的注意力将会转移到真抓实干、为民办实事上来;其有利于调动领导干部的积极性。领导干部离任审计结果成为干部升迁的重要依据,能者上、庸者让、劣者下,各级领导干部开拓创新、奋发有为;其有利于优化领导干部的使用。对政绩突出、风清气正的领导干部委以重任,对政绩平平、甚至失职的领导干部降职或免职,形成正确的用人导向与良性竞争的领导干部使用氛围。

二、当前干部离任审计制度的问题与不足

毋庸讳言,目前,尽管国家与社会普遍对领导干部离任审计制度寄予厚望,但其实践效果尚不令人满意。仅从制度标准来衡量,主要不足表现为以下四个方面:

第一,制度意识淡漠。领导干部离任审计制度在我国发展历史并不长,“家长制”、人治主义等传统思维仍根深蒂固,制度权威与信任尚未根本确立。从对象而言,部分领导干部对离任审计工作的支持与配合力度明显不够,普遍存在“重防范、轻合作”心态。从所属部门而言,由于原任领导干部已离任或即将离任,部分现任领导与财务人员事不关己,高高挂起,不重视不支持,很容易使离任审计工作流于形式。从部分组织管理部门而言,其并未真正将离任审计贯穿于干部监督管理中,评价与任用干部时只是委托审计机关“走形式”、“做样子”而已;很多情况下是在干部已被提拔任用后,才委托审计机关对其进行审计,给离任审计工作增加了难度。从审计机关而言,部分审计人员本身在思想上就重视不够。在进行离任审计时,部分审计人员审计并非以发现与解决问题作为宗旨与目的,而首先想到的是做“好好先生”、做统计数据,落个顺水人情,给离任领导干部一个满意结论。

第二,制度供给滞后。随着我国市场经济发展与行政体制改革的深化,许多新情况、新问题层出不穷,而我国至今还缺乏完备的关于领导干部离任审计的法律保障。《审计法》等是关于领导干部离任审计制度的最高法律渊源。《审计法》原则规定:“审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。”[2]目前,关于领导干部离任审计制度规范主要包括:国务院颁行的行政法规,如《中华人民共和国审计实施条例》等;国务院所属部门、尤其是审计署颁行的规章,如《审计署关于内部审计工作的规定》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《中央企业经济责任审计实施细则》等;各地颁行的地方性法规,如《上海市审计条例》等。可以看出,现行关于领导干部离任审计制度规范之法律层级明显偏低,刚性效力有限,相关准则与工作规范等仍存在较多“空白”,特别是针对地区、行业差异性,立法“分门别类”并不够。

第三,制度文本粗陋。目前,关于领导干部离任审计制度文本质量并不高。在关于离任审计的主体与对象、期限与时间、程序与方法、相关机构的协调与配合、评价与标准、结果与利用以及对离任审计工作的管理与监督、违反离任审计制度的后果与责任等诸多方面并不严谨与规范,存在较大的主观性与随意性。以离任审计范围为例,相关制度文本一般将其定得过宽。这样看似全面,实质上不仅不能突出离任审计重点,而且影响离任审计质量。因为领导干部任期一般都在数年以上,审计机关要在较短的时间内一次性对数年的财政财务收支、资产负债损益及基建项目等内容进行全方位精确审计难度极大,离任审计质量自然难以保证。以离任审计相关机关协调与配合为例,相关制度文本在责任划定、协同方式、工作衔接等方面存在很大模糊性或矛盾性。离任审计由组织、纪检、审计等部门多头管理,其大多由组织部门确定,纪检部门参与,审计部门则往往处于被动局面。组织部门经常片面强调组织程序,与审计部门并不沟通,扰乱了审计部门相关审计计划,造成审计工作程序紊乱。

第四,制度绩效欠佳。制度的生命力在于实践,绩效成为衡量制度功能发挥、价值凸显、目标实现的最重要指标。总体来说,领导干部离任审计制度在实践中落实远未到位。离任审计过程中,核实问题、搜集证据、征求意见、处理问题、落实结论等仍面临诸多障碍与困难。尽管“先审后离”是领导干部离任审计制度的一项基本精神,但经常地、尤其是逢换届年份,需离任审计的对象过多、审计工作量非常繁重,这时,往往组织人事部门任命在前,审计工作随后。程序的明显倒置,削弱了领导干部离任审计的绩效。即便做出审计结论,审计结果也成为“马后炮”,审与不审往往一个样。甚至审计部门发现了已调任、转任、升迁的领导干部任职期间存在违纪或违法问题,组织人事部门与纪检监督部门对审计监督缺乏应有重视,处理问题显得非常被动,有可能不处理、或应付了事、或不了了之,给国家与社会造成不良影响。

三、进一步优化干部离任审计制度的对策思考

针对领导干部离任审计制度种种问题,新时期,我们必须继续推进行相关改革,为领导干部离任审计制度优化扫除障碍。具体地,通过下列方面的路径选择,充分发挥其所应有积极作用。

首先,大力宣传,增强离任审计观念意识。一定意义上,制度是一种内在信仰,为构建良好制度文化,做好领导干部离任审计制度宣传具有显著意义。在内容上,大力弘扬领导干部离任审计制度在新时期中国市场经济发展、深化行政体制改革、反腐倡廉、干部队伍建设等方面的积极意义,破除审计神秘论,向社会普及关于领导干部离任审计的认知、取向等;在形式上,拓展宣传空间,利用具有强大网络优势与广泛影响力的主流媒体,通过包括报刊、网络等贴近人民群众的形式进行宣传;在时机上,在法制宣传周、“两会”、地方换届选举等关键时间节点形成较大的宣传声势,扩大宣传的覆盖面、吸引力与影响力。通过宣传,各级相关机关增强了依法行政、依法履职理念,从思想上高度重视离任审计工作,通力合作、密切配合,探索与创新制度新特色,发挥与弘扬制度正能量;领导干部兢兢业业、恪尽职守,树立正确政绩观,自觉接受审计监督;审计机关及其工作人员牢记自身使命,以人民利益为根本,依法公正地履行审计监督职责。

其次,加强立法,健全离任审计规则体系。对于领导干部离任审计制度,现有法规政策的滞后是制约其健康发展与进一步发挥作用的重要因素。条件成熟时,国务院可制定一部层次较高的行政法规——《离任审计条例》,明确依法审计、独立、客观公正等基本精神;国务院所属部、委、行、署等根据该条例并结合部门实际制定具体的实施细则,充实实体性规定与增强操作性,详细规定对领导干部离任审计的目的、对象、范围、权限、程序、要求及时间、反馈等,审计署应建立一套科学可行、易操作的离任审计评价指标体系,从而在制度上达到降低离任审计的审计风险。同时,各地应结合新情况、新特点修订、完善关于领导干部离任审计文件政策,将各地在实践中的好经验、好做法用制度形式固定下来。如山东青岛市日前出台了《离任领导干部经济责任事项交接审核管理暂行办法》,明确了经济责任交接审核事项,规范了新任领导干部与离任领导干部的一系列交接程序等。[3]陕西西安市将对领导干部离任的自然资源资产责任与经济责任一道审计制度化。[4]

再次,注重效率,提高离任审计工作质量。提高离任审计工作质量应该重点做好如下三点:其一,培养一支高效离任审计队伍。加强对审计人员素质教育,提高其政策业务水平和综合分析能力。增加编制、投入经费,调动审计人员积极性。开展后续教育,锻造一专多能的复合型人才队伍;其二,积极探索离任审计新方法。审计部门在确定审计任务后即应做好准备工作,预先制定工作方案,运用统筹、抽查等方法,量化审计内容。在离任审计过程中总结经验,针对不同类型的离任审计掌握不同的方法进行。特别是对于一些复杂离任审计,应摒弃传统的就账审账等做法,综合运用账户核查、咨询座谈、走访调查等多种调查分析法,做出准确、客观、公正的审计结果;其三,结合实际突出离任审计重点。将任期内经济目标考核、国有资产状况、财政财务收支与内部控制制度的执行情况以及资产、负债、损益的真实性等列入离任审计重点。一般地,行政领导干部离任审计以财政财务收支审计为主,企事业单位领导干部离任审计以经济效益审计为主,针对目前基建类腐败高发的情况,尤其应注重进行基建审计。

最后,凝聚合力,发挥离任审计的功能作用。领导干部离任审计工作是一项系统工程,只有各方同心协力,制度实践绩效才能最大程度地得到提升。择其要者:其一,建立联动机构。领导干部离任审计责任重大,必须成立一个联动机构。该机构可由党委组织部门牵头并负责,在业务上受审计部门指导,协调与整合纪检、监察、人事、审计、财政等各方力量,各司其职、各负其责,全方位联动;其二,遵循“先审后离”的原则。“先离后审”负面作用很大,很容易使得离任审计工作成为一种形式。“先审后离”就成为领导干部离任审计制度的一项基本原则。领导干部离任之前,必须接受审计,未经审计不得就任新职。特殊情况下,为解决换届轮岗与审计时效之间的矛盾,可采取先离任待岗,再审计安排,最后组织任命。其三,用好、用足审计结果。审计结果,尤其将关乎财政财务真实性、合法性与效益性等部分向纪委、组织人事部门存档或备案,作为考察与使用干部的重要依据。业绩显著者,给予肯定、奖励或重用;一般问题者,给予谈话教育或诫勉;严重违纪或违法者,按党纪国法处理。其四,加强社会监督。除涉及国家秘密、商业秘密等,审计结果应有选择地通过政府公报、新闻媒体、新闻发布会等向社会公开。

参考文献

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16.

[2]中华人民共和国审计法[N].人民日报,2006-03-02.

[3]戴谦,谭峰.青岛市经济责任审计新规:干部离任须“交接审核”[N].青岛日报,2014-03-25.

[4]西安拟对领导干部实行自然资源资产离任审计[N].西安晚报,2014-03-24.


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