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姚东香:关于同级财政决算草案审计的思考

2016-09-29 17:11:51 编辑:JYL

摘要:新预算法明确提出了要对同级财政决算草案开展审计,在审计实务中存在一些困境及不足,本文从背景反映对同级财政决算草案开展的过程,分析当前开展审计中存在的困境,并提出针对性的审计建议,旨在通过理论思考与实践结合,不断提升同级财政决算草案审计水平,促进财政管理。

关键词:财政决算草案,审计

一、背景

预算反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向,其编制和执行的规范性既关系法律的尊严和权威性,也事关财政政策绩效。而政府决算是各级政府在一定阶段依法行政、依法使用财政资金的最终结果。

1999年,九届全国人大常委会第十三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强重要预算审查监督的决定》,进一步要求审计机关对预算执行情况进行审计的同时,要依法加强部门决算的审计。2000年,全国人大常委会在《关于批准1999年中央决算决议》中,同意全国人大财经委提出的要认真执行审计法,开展部门决算审计;要规范审计程序,逐步做到国务院向全国人大常委会提交中央决算草案前,中央各部门均经过国务院审计机关审计,并由审计长签署意见和建议。之后,全国人大及其常委会不断提出要扩大部门决算审签试点范围,加强部门决算审签工作的要求。

党的十八大报告指出,要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,对加快财税体制改革提出了明确目标,同时也对审计监督特别是预算执行审计工作提出了更高要求。审计署在“十二五”审计工作发展规划中首次提出了“深化预算执行审计,全面开展部门决算(草案)审计,力争2012年底前建立决算(草案)审计制度。”新预算法对预决算制度建设和财政管理提出了一系列改革措施,并明确要求县级以上地方各级政府财政部门编制的决算草案,在上报同级人大时要经过本级政府审计部门审计,并报本级政府审定后才可报人大常委会。

从2010年开始,审计署就对中央决算草案审计进行了积极探索。今年是新预算法实施的第一年,审计署在总结以前年度摸索经验的基础上并按照新预算法要求对2014年中央决算草案的审计,审计工作报告从总体上反映了中央决算草案报表与向人大报告的预算执行情况的差异及原因,并从决算和预算执行两个层面揭示了存在的具体问题:决算层面,主要是报表体系不够完善、相关事项披露不够充分、中央决算草案与部门决算草案不够衔接等问题,并提出了“制定决算编制有关办法,完善总预算会计制度,明确决算的编制内容、报表格式、上报程序和时限”等审计建议。

目前,各地都纷纷探索同级财政决算草案审计,但对同级财政决算草案审计具体如何开展还有很长的路要探索,要在实践中逐步摸索和完善,并不断提升审计水平,充分发挥审计服务作用。

二、同级财政决算草案审计的面临的困境

一是法律层面的审计范围界定还不明确。财政决算审计是审计机关对各级地方政府的财政总决算或财政预算收支结果的真实性合法性进行的审计监督。1995年以前,我国财政审计实行的是单一的“上审下”体制,只对下级政府决算实施监督检查,本级审计机关不对本级预算执行情况进行审计监督。《审计法》颁布实施后,各级审计机关依据法律规定,不仅对下级政府的预算执行情况和决算进行审计监督,还要对本级预算执行情况进行审查,并代政府向同级人大常委会提交报告。这样,就由过去单一的“上审下”变成了“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度,审计部门主要是对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,未提出对决算草案进行审计,开展的决算审计是针对下级地方政府。

新《预算法》规定了县级以上地方各级政府财政部门编制的决算草案,在上报同级人大时要经过本级政府审计部门审计,并报本级政府审定后才可报人大常委会。但与《审计法》未提出对决算草案进行审计的规定存在一定出入,要对同级财政决算草案进行审计,究其法律规范的效力而言,还未从法律层面对审计范围加以明确和固化。对同级财政决算草案审计的相关的法规、制度和指南尚未及时修订和制定,容易导致在审计实务中无章可循。

二是审计时间与报告时间未明晰。根据预算法要求,县级以上地方各级政府财政部门编制的决算草案,在上报同级人大时要经过本级政府审计部门审计,并报本级政府审定后才可报人大常委会。从地方上看,县级以上地方各级政府财政部门一般在3-4月之间才能完成财政决算的上下级核对,5-6月才能编制完成财政决算草案,一般情况下6月中下旬审计部门要向同级人大常委会汇报预算执行审计情况,因此在完成预算执行审计的同时要完成同级财政决算草案的审计监督,时间紧、任务重,往往到最后会流于形式。新预算法只要求“在上报同级人大时要经过本级政府审计部门审计”,未明确报告的形式,在向人大常委会报告预算执行情况时是否需要报告财政决算草案情况并未提及,审计后发表意见的形式尚不确定。

三是审计人员素质与同级财政决算草案审计要求存有差距。目前,财政审计的人员大部门来源于财政、会计、管理等专业,在财政预算执行审计时,由于形成常规性审计,尚能适应,而对于未做过财政决算的审计人员来说,对财政决算流程、上下级分成结算的情况等不熟悉,往往会无从下手。财政决算草案审计与预算执行审计相比,审计的方法、重点、内容都存在差异,审计人员素质跟不上审计要求是当前审计面临的最大的瓶颈,而且没有现成的经验可以借鉴,很容易被财政部门牵着鼻子走,而失去审计的意义。

三、开展同级财政决算草案审计的建议

针对上述存在的困境与不足,建议在开展同级财政决算草案审计时做到“一个循序渐进”、“二个相互结合”和“一个强化培训”,稳步推进同级财政决算草案审计工作。

一是循序渐进推进制度建设,为开展同级财政决算草案审计提供制度保障。在新预算法框架下,逐步探索修改审计法及条例的相关法规,增加对同级财政预算草签审计的相应规定,为审计部门开展同级财政决算草案审计提供法律支持。尽快制定决算编制有关办法,完善总预算会计制度,明确决算的编制内容、报表格式、上报程序和时限,为同级财政决算草案审计提供时间和程序性参考。审计部门也应在实践中不断探索,积累经验,尽快形成相应的审计操作指南,将同级财政决算草案审计工作法制化、规范化和科学化。

二是把决算草案审计与预算执行审计相互结合。预算执行审计是以人大批准的预算为基础,重点检查预算执行过程中预算资金的批复、拨付、管理、使用和效益情况;而决算草案审计还应包括年终财政财务收支清理情况、预算收支平衡情况、上下级财政结算情况及部门决算草案涉及到的有关情况。决算草案审计是对预算执行结果的真实性、合法性和效益性进行的审计监督,是预算执行审计的延续,只有把决算草案审计与预算执行审计结合起来进行,才能实现对预算执行审计的全面审计监督。开展同级财政预算执行审计的时候,有重点地对本级及二级预算单位管理和使用的重点项目和重点资金进行检查,有针对性地对各部门预算编制的范围、执行口径进行检查,为决算草案审计时审查决算编制和汇总的真实性打下基础。在预算执行审计时,要充分考虑决算草案审计的内容,将二者的审计内容进行统筹安排,统一协调。

三是把决算草案审计与部门决算草案审计相互结合。部门决算草案是同级财政决算草案的基础和重要组成部分,当前,审计部门有部门决算草案审计的经验和方法,可以在对重点部门、有重大资金分配权的单位部门决算草案审计的基础上,坚持“点面结合、突出重点”的原则,从反映部门决算草案真实性、合规性的问题到揭示同级财政部门决算草案中存在的问题,通过对这些重点资金、重点内容的检查,从中发现重点问题,进而带动整个决算草案审计工作的全面开展。

四是强化人员培训,为开展同级财政决算草案审计提供人员保障。一方面可以请财政部门相关人员介绍决算草案编制的流程、决算草案编制的关键点,并对相关结算单据和比例进行核实,可以采用顺查法,模拟预算草案编制的过程,对其中的调整事项重点查看依据是否充分,上下级结算是否存在多列支出、虚列支出等情况。另一方面,充分争取人大的支持。各级人大常委会每年都要审议本级政府决算草案,只有审议通过才能成为法定决算。因此,审计部门要与人大积极沟通,了解以往人大在审查政府决算草案时的关注点,以便在开展政府决算草案审计时予以重点关注,从而不断提升和确保部门决算草案审计的质量和效果。(姚东香)

参考文献:

[1]审计署,《审计署关于印发审计署“十二五”审计工作发展规划的通知》(审办发〔2011〕112号);

[2]审计署行政事业审计司编,《部门预算执行审计指南》,中国时代经济出版社,2008年6月第3版;

[3]美欣,《谈财政预算执行与决算审计的关系》,人大经济论坛论文库,2015年04月17日;

[4]审计署,《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,审计署网站http://www.audit.gov.cn/n5/n26/c67491/content.html,2015年6月28日;

[5]审计署,《对2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告的解读》,审计署网站http://www.audit.gov.cn/n5/n26/c67489/content.html,2015年6月28日。


分类标签: 姚东香 同级财政决算
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