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赵长宝:政府购买公共服务如何有效推进

2016-09-29 19:18:36 编辑:JYL

政府购买公共服务作为公共服务市场化最重要的制度安排之一,已在世界许多国家被确立为重要的公共服务供给机制。我国政府向社会组织购买服务起步时间较晚,相关的探索与研究还处于起步阶段,但政府对购买服务工作十分重视,各地政府在实践探索中不断加大购买服务的力度,拓展购买服务的范围,取得了较大突破和积极进展,随着我国经济持续快速地发展,社会组织形式、社会结构也发生了深刻的变化,人民群众对基本公共服务的需求越来越强烈。在此种情况下,政府更应积极探索,努力创新公共服务供给的新形式,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,更好地履行其公共服务的职能。当前,政府购买服务作为政府提供公共服务的一种新理念,正被我国各级地方政府日益广泛地实践于社会公共服务的多个领域。近年来,政府购买服务不仅涉及到养老服务、社区公共卫生服务、就业服务以及其他专业服务等众多方面,并且呈现地域化、规模化、多样化的发展趋势,逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。

一、处于成长阶段的政府购买公共服务

由于政府购买公共服务涉及面广,目前也缺乏成熟的经验,所以各地政府只能进行渐进式的试点探索。虽然近年来政府购买社会组织公共服务工作取得了较大进展,在实践中积累了许多有益的经验,但总体看来仍处于起步和粗放式扩张阶段,仍面临不少困难和挑战,政府购买公共服务的诸多问题亟待进一步深入研究。

1.政府购买服务认识不够深入。在我国,政府购买服务是一项制度创新,虽然多见于各类政策性文件中,但社会认知度并不高。同时,不少地方党委政府领导干部习惯于计划经济体制时期形成的政府直接提供服务的传统思维,形成了推行政府购买服务的阻力。

2.实际操作制度规定不尽完善。现行政府采购品目中服务类项目范围过窄、政府购买服务与财政预算管理的衔接等问题,影响着政府购买服务工作的推进。《政府采购法》对政府购买服务无限制性规定,政府购买服务可在《政府采购法》制度框架下进行。但与货物采购相比,服务作为一种特殊商品,大多具有无形、成本不确定、周期长、专业性较强等特点,特别是公共服务项目,不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点,还要涉及社会评价、社会效益,复杂程度较高,需要专门配套政策制度及时跟进,才能保证政府购买服务工作顺利进行。目前,中央和地方大多为原则性、指导性意见,缺乏针对性和操作性,具体实施的制度规定亟待补充和完善。

3.购买服务的领域有待进一步拓宽。目前政府部门在购买服务方面做得较多的是将部分职能转移给相关的行业协会,向行业协会支付一部分经费;其次是向社工组织购买社区服务;而在医疗卫生、文化教育、扶贫济困、环境保护等公益活动领域的购买服务尚不多见。受益对象以工商企业、城镇居民为主,而农民工、流动人员、下岗工人等弱势群体受益较少。

4.社会组织承接服务能力还不够强。一是专业化水平较低。目前,大多数社会组织发展还处于初始阶段,有些社会组织成员是下岗、失业和困难人员,缺乏现代服务理念和专业经验,也缺少学习培训渠道和机会。二是社会资源筹集能力较弱。政府向社会组织购买服务的一个重要因素是希望发挥社会组织的作用,将行政资源和社会资源结合起来,获得更多的公共服务效益,但事实上大多数社会组织综合运用社会资源的能力还比较弱。三是社会公信力不高。少数社会组织把主要精力集中在盈利方面,甚至一些社会组织出现了欺诈或腐败现象,导致民众对社会组织的信任度普遍不高。

5.不同类型的社会组织发展不平衡。社会组织近年来发展迅速,但内部管理还缺乏经验。部分行业协会脱离政府部门领导不久,行政化倾向较重;某些承接政府职能的社会组织是由原来的事业单位转型而来,由于改革不彻底,仍然保留了半官方组织的色彩。这一类组织与原来的主管部门关系密切,而一些纯民间的组织则较少得到政府的扶持,生存困难,在承接政府购买服务的竞争中往往处于劣势。

6.政府购买服务项目的绩效评价机制还不够完善。政府作为出资者,向社会组织购买公共服务后责任依然存在,既要对服务项目的实施过程进行监管,也要对完成的服务项目进行绩效评价。由于公共服务项目具有非量化性、绩效滞后等特点,虽然购买服务合同内容涵盖了一些主要的、基本的方面,如合同双方责权的规定,但往往表述得不够明确,缺少具体的量化指标,因此,对所购买的服务项目进行价格估算非常复杂与困难,且在对服务项目的绩效评价中也很难做到科学、合理和准确。

二、转变理念、健全法制和完善机关是有效推进政府购买公共服务的关键

目前,政府购买公共服务中的诸如此类的问题,不仅影响了政府服务职能的充分发挥,而且还影响了党和政府的形象。因此,加快推进政府购买公共服务,已成为刻不容缓、迫在眉睫的一项任务。针对目前政府购买公共服务中存在的问题,笔者认为应做好以下几个方面工作:

1.提高认识,转变理念,为推进公共服务购买提供思想基础。首先,确立治理理念,实现“传统管理思维”向“现代治理逻辑”转变。政府要在治理的大框架下考量公共服务供给,才能有广阔的视野和多样性的选择。治理区别于单一向度的、自上而下的政府权威管理,是各种不同层面的权力中心通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事物的管理,是上下互动的过程。在新型公共服务的体系中,要理顺政府与社会的职能关系,将社会组织置于重要的合作伙伴位置,发挥政府和社会组织各自的功能优势,相互弥补不足,谋求公共服务的多中心治理之道,形成多元供给的局面。其次,确立契约理念,实现“柔性控制”向“刚性约束”转变。政府和社会组织在购买服务过程中是平等的契约合作关系,政府确定服务项目的内容和标准,并承担监督管理责任,社会组织在合作关系中享有权利并承担义务。契约方式能有效规范公共合同主体双方的责任关系,尽可能减少随意性,增强刚性约束。最后,确立责任理念,实现“结果管理”向“过程管理”转变,购买服务并不意味着责任的转移,提供服务的责任仍然属于公共部门。对于政府来说,不仅仅是通过签订合同把服务项目转移,更重要的是对合同实施过程的管理。政府作为出资者,其资金来源于纳税人,要站在公共利益的角度行事,明晰服务项目的要求、期限以及效果,并且对项目的实施进行监控,防止低效率和欺诈行为。

2.健全政府购买服务法律法规。政府购买服务不仅需要有持续的经济和政治支持,更需要健全的法律体系作保障,才能使政府购买服务落到实处。相对完善的法律法规体系,明确了各方应履行的责任,保障了参与各方的合法权利,为政府购买服务的顺利开展营造良好的法制环境。实际工作中,要进一步完善我国政府购买服务的具体购买程序、工作流程、资金管理、项目实施、质量标准等制度规章。同时,要明确购买主体和承接主体职责,一方面,政府要做好有关法规、政策、规章、标准和规划的研究制订工作,履行好制度设计职责,购买监管职责和绩效评价职责;另一方面,政府购买服务的承接主体,要加强自身建设,健全内部规章制度,完善内部治理结构,提高专业人员素质,切实增强承接服务项目的能力。

3.扩大购买公共服务社会效应。绝大部分种类的公共服务都可以纳入购买的范围,其中教育、卫生、社会福利服务、文化等主要公共服务领域是购买服务活跃的领域。目前,已有实践基础的领域主要包括:(1)养老服务:采用公开招标的方式,确定服务机构的资格,在此基础上通过床位补贴等方法,购买服务,进行质量管理;对于居家养老,同样可以通过公开招标确定服务机构或服务队伍的资格,采用购买卷等方式购买人力服务。(2)残疾人服务:与养老服务类似,残疾人服务应从原有的福利工厂模式,向政府购买发展。(3)扶贫服务:将扶贫资金招标购买,是促进参与性、当地自组织生长、可持续发展的可行途径。(4)教育服务:就业培训、特殊教育,以及基本教育本身,都可以引入购买的方式,财政资金保障,契约化地提提供服务,改变政府直接举办的单一方式。(5)公共卫生服务:通过民办医疗机构、社区社会组织来提供,财政资金通过竞争或定向招标,间接实现其医疗卫生方面的责任。当然购买公共服务的领域不局限于上述方面,对于财政资金而言,最重要的是建立购买流程,从而在各个方面推进公共服务购买。

4.建立和完善政府购买服务运行机制,促使公共服务购买程序化、规范化。深化政府购买服务的关键是要建立完善的运行机制。首先,建立政社沟通机制。在实践中政府和社会组织之间需要构筑信息沟通平台,建立长效沟通机制,加强政社互动。其次,建立购买服务保障机制。政府购买服务的项目往往具有较强的阶段性和不确定性,有必要明确政府购买服务的范围,形成长效的项目供给机制。同时,将购买公共服务的相关内容如招投标的方式、程序和评估规则等纳入《政府采购法》,为公开招标、公平竞争提供法律依据。另外,要建立资金保障机制,确定政府购买服务的预算管理方式和资金安排方法,建立有效的财政投入监管体系,形成完善的财政投入绩效评估制度,为政府购买服务提供资金保障。最后,建立监督评估机制。通过第三方的监督管理,能保证管理者的独立性,按照科学的方法、程序和标准,对服务机构的服务质量、顾客满意度作出客观、准确的评价,同时建立信用评价体系,为社会组织参与招标竞标以及退出服务领域提供依据和参考。

5.继续扶持社会组织发展,为公共服务购买提供有力保障。在当前社会力量薄弱的情况下,政府要承担改革中的引导和促进职能,加大对社会组织的扶持力度。在登记管理方面,目前我国社会组织实行由登记管理机关和业务主管单位双重负责的体制设计,合法化的门槛过高,大量社会需要的组织找不到业务主管单位而无法登记,制约了社会组织的发展。降低准入条件不仅有利于社会组织的发展壮大,为政府外包服务职能提供承载主体,而且能增强社会组织的自主性和独立性,有利于多元共治社会治理新格局的构建。在政策体系方面,各地政府需要立足经济社会发展的实际情况,采取不同的措施,重点培育、扶持公益类社会组织的发展,不断完善社会组织培育政策,解决政策缺失的问题。在社会组织人才队伍建设方面,要大力开展对社会组织专职工作人员的教育培训,管理和引导社会组织重视和加强人力资源开发。在社会组织党建工作方面,加强和推进社会组织党建工作是引导和规范社会组织健康发展的政治保证。社会组织党建工作总体上比较薄弱,党组织覆盖面不广,大量党员游离于组织之外,影响力和渗透力不强,不仅要坚持分类指导、注重实效的原则,不断扩大组织覆盖面,还需明确其工作定位和要求,使社会组织党建工作有章可循,逐步规范化。

6.强化公共服务项目评估与监督。政府购买服务项目严格执行预算制,以招投标、询价、邀标、竞争性谈判、单一来源采购等方式购买,并向社会进行公布。对政府购买服务项目采取外部和内部两个层面加强监督,项目完成后主要通过对购买服务的效率、公共服务的享用者、公众的满意度等方面进行综合绩效评估,确保政府购买服务项目取得明显实效。

总之,政府向社会购买公共服务是一项系统工程。政府在提供公共服务中,应尝试不断地转变自身职能以及运用各种创新的方式来适应这种由“管理”到“服务”的转变,政府部门得到“减负”,社会组织则获得更大的发挥空间,期望能更好地服务于民。同时,进一步推进政府购买公共服务机制的创新,尽快形成惠及全民众的公共服务体系,积极而稳妥地实现城乡基本公共服务均等化,是我们面临的重要而紧迫的任务。要以建立和谐社会为目标,以基本民生问题为切入点,积极推进公共服务体制建设更上层楼,成为创新社会管理新亮点。


分类标签: 政府购买公共服务
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