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张学博:明朝的财政政策反思

2016-09-29 19:24:52 编辑:JYL

张居正改革留给后人无尽的评说,尽管他性格刚毅果敢,勇于任事,为人练达,选择的每个办事的官员都很能干,听从他的指令,而且通过他十年的节流政策,使得明朝的统治延续了很久。但是张居正的改革并没有达到法律治理的高度,仍然是一种人治的思路。他要求从皇帝到官员都奉行节俭的政策来达到财政充裕的目标,但是他没有找到一种制度上的增加财政税收的方法,因而在他生前畏惧于其权力而服从其政策者,在他身后必然是反戈相向,人亡政息。

事实上明朝并非因为财政税收过度而灭亡,恰恰是因为财政能力过弱而灭亡。明朝从朱元璋时代就奉行一种复杂而在技术上很难实现的制度,这造成明朝的财政能力十分虚弱,而这种财政政策被清朝所延续。明朝到清朝,每次政府要发动一场战争,就会造成财政十分虚弱的后果。由于清朝的财政政策完全延续明朝,所以明朝的财政政策实际上对于中国历史影响非常大。

反思明朝的财政政策,有以下主要问题:

一是不重视技术手段。具体又包括专门的经济知识和法律制度。定额税收制度的确立使得许多技术性细节问题变得无关紧要。一个好的税收制度和地方税额应当是具有弹性的,但是定额制度却使得这些都不存在了。这个制度直到今天仍然广为流行。由于定额制度的存在,使得对税收征管人员的专业素质要求不高,使得我们的财政管理缺乏理性和法治。

二是财政理论与实践相背离。在明朝财政管理中,思想偏见,责任感僵化,行动范围分割,官员俸给过低,对于实际情况了解不足,公共投入不足,所有这些原因使得国家根本无力动员帝国的全部财力,其所能控制的资源只是其中一部分。明朝官定税率的低下造成了民众税收负担的不断上升。由于明朝的名义税率过低,导致公共投入非常小,政府除了维持一条大运河和宫殿修缮外,并无其他公共基础建设。而且财政收入的紧张造成官员的俸禄过低,以至于官员贪墨横行,在税收之外任意课征。朱元璋采取残酷的政策惩治腐败,却仍然无法阻止问题的发生,不得不说明贪污腐败不仅是一个伦理道德问题,而且有其制度上的原因。

三是明朝财政具有消极性。政府主要关注的问题是它自身的稳定,因而明朝的财政目的不是能促进经济社会的发展。唐朝和宋朝的财政制度实际上要比明朝发达,因而唐宋的经济要比明清繁荣。但是唐宋给明朝最大的启示就是地方势力太大会影响中央政府的稳定,所以明朝从一建立就采取消极性财政政策,使得地方无法有足够财力对抗中央政府。明朝在通过财政的软弱和高度集权解决了地方政府分裂倾向问题的同时,也造成了中央政府自身财政动员能力的虚弱。因而政权一旦遭遇外族入侵,很容易就灭亡了。明朝为满族所灭,而清朝多次为外国所败,都是这种财政政策的直接后果。

反思明朝的财政政策,对于中国当代的财政政策有什么启示呢?

首先,必须摒弃对财政的人治思路,通过法律治理的理念来为国家理财。具体说来,不能总是停留在“摸着石头过河”的程度,否则有可能陷入“不想过河了”的情况。在财政收入连年增长的时候,尤其不要认为我们的财政政策很完备了。实际上,因为我们近年的通货膨胀,财政收入的增长幅度很大部分被抵消。另外,我们的财政政策绝大部分停留在政策层面,没有形成系统的法律制度。最近一项调查显示,部分领导干部认为法治会影响经济发展。以张居正之雄才大略和精明能干,尚且无法对明朝的财政进行彻底改革,很大程度是因为他无法通过正式的制度来重构财政制度,因为明朝的政治结构不允许他这么做。今天我们尤其要注意从法律治理和制度规范的理念来建立我们的财政制度。

其次,财政制度必须与实际相互契合。今天我们的税收制度正在实施结构性减税政策,减轻公民的税收负担无疑是刺激内需、促进经济转型的必要之举,但是在实践操作中,也不可避重就轻。比如我们的个人所得税政策,总是聚焦于免征额。实际上每次调整免征额对于减轻公民的税负起的作用不是太大。我们的目标是建立更为合理的财政税收制度,并且保障国家能够获得足够的财政汲取能力,支持我们的公共财政投入。实际上,我国上世纪 90年代以来,对于公共建设方面的不断投入,其前提很大程度上就是因为国家的财政能力足够强大。在面临危机的时候,国家的财政能力就显得尤其重要。因此,结构性减税的目的是减轻公民的税收负担和调整产业结构,但并不意味着我们要降低国家的财政能力。通过减轻公民的税收负担,鼓励企业和个人更加勤奋的投资和工作,创造更多的生产力,从而能为国家贡献更多的财政税收。这也是拉弗曲线所说明的问题。我们目前的财政收入不存在过多的问题,问题在于要加强财政民主和财政公开。对于一个民主的国家,财政税收越多,意味着公众福利更有保障。

再次,必须奉行积极的财政政策。反思明朝,可以认为明朝的财政政策相比唐宋而言,是一种倒退。它基本上是一种内向型经济,闭关锁国的政策一直延续。为了巩固中央集权,奉行消极财政,使得地方政府无法拥有稳定财源的同时,中央财政也面临难以为继的状况。反观当今,1994年的分税制改革,对于地方政府的财权实际上也采取了上收的政策。但是现代技术手段的增强,以及两套税务机关的设立,使得中央财政得到了保证,然而地方政府走上了土地财政的道路。可以说我们今天仍然是通过财政权力来实现中央与地方之间的关系。最佳的状态是通过法律来规范中央与地方之间的关系,而非通过人事和财权来强制。如果中央与地方的关系处理得好,那么完全没有必要设立两套税务机关来进行税收课征,可以节省巨大的行政成本。今天我们处于全球化的世界,不可能再关起国门,因此我们的财政政策必须是积极主动的,通过财政民主和财政公开,增强我们的财政动员能力,保障我们的公共投入,并且在全球化的视野下配置我们的财政资源。(张学博)


分类标签: 明朝 财政政策反思
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