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李炜光:预算的权力主体是全国和各级人大

2016-09-29 19:28:35 编辑:JYL

去年下半年,围绕《预算法》修订,由于学者、公众的呼吁和反对,带有强烈部门立法色彩并违背“以预算民主为核心制衡政府财权”理念的《预算法修正案》未能通过。今年以来,公众对预算法修订的讨论似有偃旗息鼓的迹象,在此,有必要重复预算民主的常识,以迎接《预算法修正案》三审的到来。近日,本报评论记者特就此话题专访了天津财经大学财政学科首席教授李炜光。

上海商报:《预算法修正案》审议已非第一次延期,加上2011年的一审稿、2012年的二审稿,都因修改稿存在各种瑕疵和博弈,导致审议一再推迟。《预算法》修订为何一再延迟?

李炜光:以现行《预算法》为基础的预算制度,在预算的编制、审议、执行以及监督和评价等方面均存在较大争议。修正案对上述修改并不彻底,行政部门主导修法,立法宗旨和原则含混不清,人大、央行和公众的预算控制与监督权不进反退,政府财政部门权力明显扩张,部门利益充斥其间,遭致学者、公众强烈反对。从根子上讲,目前国家行政权力过大,立法机构——人民代表大会的权力过小、过虚,无法形成抗衡、博弈的关系。强势政府,弱小社会,民众权利不到位,在这样的情况下,预算法的修订便难上加难。

预算本质上不是政府自家的事,而是全社会、全体国民的共同之事,所以它应该叫“公共预算”。这个说法强调了筹集众人之钱、办众人之事的概念。关于预算,有国家预算、政府预算、公共预算三个说法。学术界讨论占主流的是公共预算。国家预算是计划经济时代的提法,政府预算强调政府自家的职权范围。目前,我国预算的公共性还不是很突出。

预算法修改之所以敏感,是因为要对国家政治体制的中枢神经进行改革。

预算法修订的弊端在于由财政部主导起草,强化了政府部门对预算的控制权和自由裁量权,而本应是预算法立法根本出发点的人大对预算的审查和监督等权力,却被弱化和模糊处理了。

上海商报:在您看来,《预算法》修订的问题主要表现在哪里?

李炜光:预算法修订启动于2004年,跨越两届人大(截至“二审”),两度成立起草小组,争议重重,修法过程高度保密。去年,人大法工委遵《立法法》规定进入“二审”程序,这才向社会公开了二审草案。官方起草前后历时8年多,临近表决之际,却只给了公众一个月提意见的时间。虽然走的是“闭门修法”的路子,但“门”内斗得有声有色。2006年前后由人大预工委牵头起草的一份预算法修订草案,因政府部门和人大的分歧过大而被否决。十一届人大任期开始,成立了新的修订小组。2009年末,预工委将后续工作转交给国务院。立法机构把权力移交给行政部门的做法值得商榷。

由立法者的改变可以看出,该法案修订的弊端在于由财政部主导起草,强化了政府部门对预算的控制权和自由裁量权,而本应是预算法立法根本出发点的人大对预算的审查和监督等权力,却被弱化和模糊处理了。

上海商报:如此看来,此次《预算法》修订的方法也不对。《预算法》不应该是财政部门自己给自己立法,而应是人大制定的约束财政部门财政收支的法律。

李炜光:是的。在我国,立法者与执行者之间应该有一个合理的权力划分,各部委除了要对国务院负责外,还要对全国人大负责。但是现在人大的作用没有得到很好的体现。预算的监制、批准、执行的全过程,人大都应发挥重要的作用,除了预算工委、财经委和每年一次的全国代表大会预算审议批准程序的履行,相关的授权和监督等事务也应由专门的委员会和技术专家来处理,但现在我国还做得不够。

草案第1条称“根据宪法,制定本法”,《宪法》中与预算有关的是第62、67和89条,前两条讲的是人大有行使审查、批准预算的职责,后一条讲的是国务院有编制和执行预算的职权。预算审批权明确交给了人大,但对该权力的效力却缺乏明确规定。如果政府中有人无视预算作为法律文件的强制力而突破之,人大即使对其不满也束手无策。

预算权本是人大除立法权之外最重要的权力,但预算调整的审批权与其他权力混在一起,只占半个条款,而世界上绝大多数国家都运用大量篇幅和条款来解释和规定预算权力。

目前人大在我国预算监制过程中发挥的作用有限,大致每年年底开始编制预算草案,经国务院总理批准后送至人大,人大预算工委与财政部协调后,再报告给人大财经委,这时马上要开“两会”,没有充裕的时间来修改预算。此外,人大对预算应该有质疑、否定、修改的程序,但《预算法》里没有规定,人大只有同意或者不同意的权力,尽管现在投反对票和弃权票的人有所增加,但否定预算的可能性太小,审议难免流于一种形式。

一言以蔽之,人大首先是个财政议会。而所谓财政议会,是指强制性财政收入作用和财政资源配置须经过人民之代表——议会同意的一种组织原则,强调分权原理,目的在于确保立法权与行政权的可预测性和可检测性,以保证个人权利免遭国家损害。

公民在预算中的权利,首先体现在预算公开上,这是公众关注的焦点。二审稿中虽有所提及,但是显然强调得不够。

上海商报:二审稿还引发了政府部门之间的较大分歧,比如央行和财政部国库管理权之争等。

李炜光:草案审议稿不顾央行的反对,删除了现行预算法第48条中“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的规定,却保留了“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”这样违背法理的内容,将其写在修改草案的第54条,而且财政部还坚持保留本应逐步退出的财政专户,只加了“依法设立”几个字写进第51条中。此举意味着中国人民银行回归代理地位,取消了央行对国库的“经理制”,央行对国库的监督权实际上被削弱了,财政部门支配国库的权力得到强化。国库库款当属纳税人所有,支配权归属于人民,政府只是国库的经管人,只有经法定程序得到授权后才可动用。未经国家立法机构人大批准审议,任何人都无权向国库伸手。法律条文不能这样规定,这是常识。即使从现行财政体制来说,各级财政部门对本级财政有支配权也是有问题的,因为也许它另有收益,或者以权谋私挪作他用,在制度上就不能不作防范。

在这个问题上,审计署甚至发改委都表示支持央行,认为人民银行经理国库有利于监督财政部门国库拨付过程,形成行政体系的内部制约关系。而各级国库在办理国库收支业务时,也确实堵住了不少违规业务。仅2010年,国库就拒绝办理违规业务30万笔,金额992亿元。可是目前存在商业银行里的“财政专户”据说有20多万个。这些公款在专户上应当只停留几个小时就转入国库,却没有完全这样做。由于缺乏监控,安全隐患便难以避免,转移、挪用、贪污专项资金的现象便时有发生,甚至进了个人腰包。

上海商报:二审稿似乎也未对公民在预算过程中的权利进行详细表述。

李炜光:公民在预算中的权利,首先体现在预算公开上,这是公众关注的焦点。二审稿中虽有所提及,但是显然强调得不够,预算公布的时间、方式、范围等应当说得更具体一些。草案提到,除了国家秘密之外,全部预算都要进行公布,但要注意,到底哪些是秘密,哪些不是秘密,应当经过人大开会讨论才能决定,国务院才有执行的依据,因为人大是最高国家权力机构。在新的《预算法》中,应该强化一点,即预算是立法机关制定的,政府只是执行,要对人大负责,就是对全国人民负责。如果政府官员无视预算的法律效力,任意追加或挤占挪用预算资金,就要追究其法律责任,而且追究的责任是具体的,必要时人大可直接免去其职务。

预算公开是一项事关重大的改革,其所涉及的内容应当是具体细致、真实可靠的,而不是笼统模糊、含混不清的。目前我国已经加入通用数据发布系统,基本上能够按照最低时限的要求发布数据,但仍存在缺陷。预算报告里有政策重点的介绍,但缺乏详尽的数量指标,人们难以对资金使用的绩效进行评估;报告披露了既有债务指标,但数据不完整,且内外债采用的是不同的披露标准;或者有债务无定量分析,无定性判定,无财政风险评估等。预算透明,首先应“看得到”,仅有公开还不够,还应该做到透明,让人们“看得清”。

二审稿中未对公民在预算过程中的权利进行详细表述,公众只是被动接受政府有关部门的指令,公民权利无从体现,相当于限制了公众参与预算管理。这些年沪浙等地的“参与式预算”改革说明,地方政府应当拥有充分的自主性的财政资源,这样,民众参与协商资源配置才有意义,而一旦财政资源落实到地方,民众的切身利益就会与体制挂上钩,人民也才会有热情关注地方财政的预算问题。但也应看到,这种非制度化的试验只是暂时的现象,很难有可持续性效果。

一部好的预算法,首先须体现分权制衡的游戏规则与法定预算授权程序,以宪法界定政府的公共责任和权力边界。

上海商报:依照现代民主法治的精神,一部好的预算法须体现哪些要义?您认为即将开启的《预算法修正案》全国人大第三次审议具体应在哪些方面有所改进?

李炜光:一部好的预算法,首先须体现分权制衡的游戏规则与法定预算授权程序,以宪法界定政府的公共责任和权力边界;其次,应厘定人民代表大会的职能,使其成为真正的“财政议会”;再次,还须建立完善的事前、事中及事后监控。

去年由17位教授就《预算法修正案》写了一封公开信,其中给出的五条建议是我们的一致意见,是现行预算法应当加以改进的方面:

第一,建议赋予人大代表预算修正权,更好地落实宪法和法律赋予人大的预算审查、批准与监督职能;建议进一步明确预算的权力主体,强调全国及各级人大对于本级预算的权力主体作用。

第二,建议明确预算执行过程中的法定授权原则和人大的预算执行监督权。预算编制、预算执行等条款应该遵循法律保留原则,不应该随意授权给行政部门进行立法。

第三,建议明确国库的构成、支配权与经理,确立央行的国库经理地位。

第四,建议完善预算支出项目相关的信息公开条款,提高预算透明度。另外,对于公众申请预算公开的异议处理机制应该明确。

第五,建议进一步明确《预算法》的法律责任,补充、明确对违法行为的惩罚责任条款。


分类标签: 预算 权力主体
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